מבקר המדינה: ההשלכות הכלכליות של מחיר למשתכן לא נבחנו לעומק, הדירות לא מתאימות לקהל היעד

במשך חמש שנים דוחף שר האוצר משה כחלון את מחיר למשתכן - תוכניתו להורדת מחירי הדיור - אבל על פי דו"ח מבקר המדינה שפורסם היום (ב') העלויות הכלכליות של התוכנית לא נבחנו מעולם לעומק. בנוסף, על אף שהתוכנית נועדה להציע פתרון מגורים זול לעשרות אלפי צעירים חסרי דירה, מעולם לא בוצע ניתוח מעמיק של הצרכים שלהם, וכתוצאה מכך שווקו להן דירות גדולות, יקרות השוכנות בפריפריה ושאינן מתאימות לצרכים שלהם. על הדו"ח חתום מבקר המדינה החדש מתניהו אנגלמן, אבל ערך אותו מבקר המדינה הקודם יוסף שפירא בפברואר עד ספטמבר 2018. בתקופה זו בדק שפירא את משרד הבינוי, רשות מקרקעי ישראל ומטה הדיור במשרד האוצר וכן ערך ביקורת מדגמית של מימוש התוכנית בנתניה, מודיעין, אופקים וקרית ביאליק.

ספק אם זכאי מחיר למשתכן יפיקו מהדו"ח תועלת משום שהוא מפורסם כעת שנה וחצי לאחר שהסתיימה הבדיקה, ואחרי שכ-70 אלף דירות כבר שווקו לפני שתוקנו הליקויים, בתקופה שבה כמות הדירות שמשווקת המדינה בשיטת מחיר למשתכן מצטמקת, וכלל לא ברור אם התוכנית תמשיך במתכונתה הנוכחית כאשר ימונה שר אוצר חדש.

לא נבחנו לעומק העלויות הכלכליות של מחיר למשתכן

עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2018, עלתה התוכנית לקופת המדינה כ-5.9 מיליארד שקל - סכום הכולל אבדן הכנסות בעקבות הנחה על הקרקע, וכן עלות מענקים לרוכשי הדירות וסבסוד עלויות פיתוח הקרקע על ידי חברות הבנייה. לאחר שנחתם הדו"ח, ביולי 2019 החשב הכללי במשרד האוצר העריך כי עלות מחיר למשתכן חצתה את רף ה-7 מיליארד שקל.

למרות העלות הכבירה, על פי מבקר המדינה ביוני ויולי 2015 כאשר קבינט הדיור קיבל החלטות על השקת תוכנית מחיר למשתכן, המידע הזה כלל לא הוצג בפני השרים. לא הוצג מידע על ההפחתה הצפויה בגביית מסים, כגון מס ערך מוסף, ומס רכישה על הדירה, ולא על עלות מתן ההנחות על הקרקע וההשפעה שתהיה לכך על עלות יישום התוכנית.

בהצעת החלטה להארכת תוקף התוכנית שהוגשה לקבינט הדיור בינואר 2018 הוצג מידע על ההשפעה שתהיה לסבסוד הפיתוח ולמתן המענקים לרוכשים על עלות התוכנית, אך לא נכלל בה מידע על אובדן ההכנסות בגין ההנחות על הקרקע שתשווק על פי התוכנית באותן שנים.

השטח של מחיר למשתכן בקריית ביאליק צילום: אלעד גרשגורן

בנוסף, הצעת ההחלטה להארכת התוכנית לא כללה סקירה מפורטת על ביצועי התוכנית ותוצאותיה עד לאותו מועד ועל הדברים שיש לשנות בה. על פי המבקר, גם בהחלטות שהתקבלו במועצת מקרקעי ישראל בעניין שינויים בכללי המכרזים של מחיר למשתכן לא צורפו נתונים כלכליים. המבקר מציין כי הנתונים אף לא צורפו בשתי ישיבות שעסקו בהחלטות שלהן היבט כלכלי מובהק - האחת באפריל 2016 עסקה בתמריצים שיינתנו לרשויות מקומיות שבתחום שיפוטן ישווקו דירות מחיר למשתכן; והישיבה האחרת שהתקיימה בנובמבר 2016 ובה הוחלט כי במקומות שבהן ערך הקרקע נמוך תהיה הנחה של 80% על הקרקע גם במקרה שבו חלק מהדירות משווקות בשוק החופשי.

מבקר המדינה כותב על דרך קבלת ההחלטות כי "על מנת לקבל החלטה מושכלת ראוי כי כלל העלויות וההשפעות התקציביות יקבלו ביטוי בהצעות ההחלטה, וכי ישותפו בגיבוש ההצעות כלל המשרדים הרלוונטיים. מצופה כי בדיוני הממשלה על הארכת תוקף החלטותיה ייבחנו תוצאותיהן של החלטות קודמות בנושא, לצורך הפקת לקחים וקבלת החלטות מיטביות".

שיווק לא יעיל ובזבזני ודירות יקרות שאינן מותאמות לקהל היעד

מדו"ח המבקר עולה כי המדינה שיווקה במסגרת מחיר למשתכן את כל הקרקעות שהיו בשלות לבנייה, מבלי לעשות תעדוף ולבחון מהן הצרכים האמיתיים של הזכאים. לא מיפו את אזורי הביקוש וסוגי הדירות המבוקשות, כתוצאה מכך לא הייתה התאמה בין היקף השיווקים לאזורי המגורים של הזכאים.

בעוד ש-58% מהזכאים מתגוררים במחוז מרכז ותל אביב, בשנים 2018-2016 שווקו באזורים אלה בהתאמה רק 34%, 27%, ו-29% מהדירות. לעומת זאת במחוז דרום שבו מתגוררים רק 6% מהזכאים שווקו בשנים אלה בהתאמה 15%, 22%, ו-18% מהדירות.

כ-80% מהזכאים הם בני 40 ומטה, וכמחצית מזכאים אלה הם בני 30 ומטה. למרות זאת, על פי המבקר מרבית הדירות ששווקו יקרות, גדולות ולא מתאימות לקהל היעד. בניתוח של קרוב ל-12 אלף דירות ששווקו ב-32 ישובים נמצא כי 86% מהדירות גדולות מדי. ב-41% מהן 5 חדרים או יותר והמחיר הממוצע שלהן 1.29 מיליון שקל; 42% מהדירות עם 4 או 4.5 חדרים והמחיר הממוצע שלהן 1.138 מיליון שקל; ב-14% יש 3 או 3.5 חדרים והמחיר הממוצע שלהם 942 אלף שקל, 6% עם 6 חדרים ויותר נמכרו במחיר ממוצע של 1.5 מיליון שקל.

שר האוצר משה כחלון בסיור בפרויקט מחיר למשתכן באופקים צילום: ענר גרין

זאת ועוד, לרבות מהדירות הקטנות והזולות הוצמדה מרפסת וגינה, שגרמו להתייקרותן. במספר פרויקטים שבדק המבקר מחיר הדירה התייקר ב-461-177 אלף שקל לאחר שהוצמדה אליה מרפסת או גינה.

התוצאה של חוסר ההתאמה בין מאפייני הדירות לצורכי הזוכים בהגרלות היא מספר גבוה מאוד של ביטולים. על פי בדיקה אקראית של 18 הגרלות שבהן היו 4,050 דירות, 8,257 זוכים ביטלו את זכייתם כאשר 53% מהם ציינו כי ביטלו משום שהדירה אינה מתאימה לצורכיהם, היא יקרה מדי או גדולה מדי.

בעיה נוספת שעולה בדו"ח היא העיכוב הרב במתן היתרי בנייה, עיכוב שמכביד מאוד על זכאי מחיר למשתכן. במועד הדו"ח, רוב דירות מחיר למשתכן הוגרלו בין זכאים לפני שחברות הבנייה קיבלו היתר בנייה וזאת למרות שבתקנות התוכנית נקבע כי הגרלה תבוצע בכל פרויקט רק לאחר שחברת הבנייה תקבל היתר. מבדיקת המבקר עולה כי בדרך כלל העיכוב במתן היתר בנייה נובע מדרישות שונות שמפנות הרשויות המקומיות לחברות הבנייה כתנאי לקבלת ההיתר.

נכון לספטמבר 2018, הוגרלו 54 אלף דירות, מהן 31 אלף לפני שהתקבל היתר בנייה, עבור 9,700 דירות לא התקבל היתר בנייה גם כאשר חלפה שנה ממועד ההגרלה.

על פי המבקר, הבעיה בהגרלה מוקדמת לפני היתר בנייה היא "אי-ודאות לגבי יכולתם הכלכלית של הזוכים בהגרלה לרכוש את הדירה, הנובעת מאי-הוודאות לגבי מחירה הצפוי, התלוי בגודלה, במדד תשומות הבנייה, בתנאים לקבלת משכנתה ובעלותה. יתר על כן, שלבי הבנייה עד לאכלוס עלולים להימשך זמן רב, וגם עלול לעבור זמן רב עד המועד שהזוכים יוכלו לבחור בו את הדירה בפרויקט ולדעת אם היא מתאימה לצורכיהם, כאשר כל אותו זמן הם מנועים מלהשתתף בהגרלות אחרות".

מבקר המדינה אף מצטט חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה מינואר 2019, לפיה "ההחלטה לבצע את ההגרלות מייד לאחר זכיית היזם במכרז וזמן רב לפני קבלת היתר מעמידה את זוכי התוכנית במצב של חוסר ודאות שנמשך זמן רב, ולעיתים בלתי מוגבל".

חוסר שוויון בגובה ההנחות

סוגייה נוספת שמעלה המבקר, ורק בתחילת 2020 החלה רשות מקרקעי ישראל לתת לה מענה, מתייחסת לפער בין גובה ההנחות בפריפריה לגובה ההנחות במרכז. מניתוח שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת שמצוטט בדו"ח, עולה שמחיר דירה בתוכנית נמוך ב-21% בממוצע ממחיר השוק. סכום ההנחה הממוצע בתוכנית הוא כ-175 אלף שקל באזור הדרום, כ-195 אלף שקל באזור הצפון וכ-600 אלף שקל באזור המרכז.

הפער בין הנחות בפריפריה למרכז היה ידוע כבר בדיון שנערך בקבינט הדיור ביולי 2015, הסוגייה עלתה שוב בדיון בוועדת הכלכלה בפברואר 2017, למרות זאת בדיון שנערך בקבינט הדיור בינואר 2018 על הארכת התוכנית - הסוגייה לא נדונה.

במשרד הבינוי הסבירו למבקר כי בחנו פתרונות, בין היתר בפיילוט שבו חברות בנייה שזכו במכרז באזורי ביקוש התבקשו לבנות 5% מהדירות לדיור ציבורי וזאת כדי לכרסם בגבוה ההטבה, והשקעת חלק ממנה במטרה חברתית. אבל הפתרון הזה יושם רק בירושלים, אבן יהודה ובאר יעקוב.

תגובת רשות מקרקעי ישראל:

עמדת המבקר כי היה צריך לצמצם את תכנית מחיר למשתכן כך שתותאם באופן מלא לצרכים של הזכאים, בין במיקום גיאוגרפי ובין במאפייני הדירה, הייתה עלולה לפגוע במאמצים הממשלתיים להורדת מחירי הדיור.

ההחלטה לבצע את ההגרלות לזכאים עוד טרם הוצאו היתרי הבנייה, תרמה לצינון הביקושים, משום שכל זכאי שזכה בהגרלה, יצא למעשה משוק הביקושים וסייע לצנן את רתיחת מחירי הדיור. מדובר בהחלטת מדיניות אשר ננקטה לאחר שנשקלו כל היתרונות והחסרונות ביחס אליה.

רמ"י ומשרד הבינוי יישמו תכנית עבודה משותפת בשים לב לכללים ליישום תכנית מחיר למשתכן כפי שהוגדרו בהחלטות המועצה וליעדים שנקבעו בהחלטות הממשלה.

יודגש כי הפעלת תוכנית מחיר למשתכן במתכונת בה היא בוצעה מאז 2015, כמעט הכפילה את הכנסות רמ"י, ציננה את הביקושים בשוק הדיור וסגרה את הגירעונות בקרקע זמינה לדיור, שהצטברו בתחילת העשור.

תגובת משרד הבינוי:

משרד הבינוי והשיכון, רמ"י ומטה הדיור משווקים את היצע הדירות בתכנית מחיר למשתכן על פי תוכניות קיימות. על מנת לתת מענה מירבי לצרכי השוק, ובלוח זמנים מהיר ככל הניתן, שווקו במסגרת הפרויקט כלל המגרשים הזמינים במרכז ובפריפריה.

במקביל נקט משרד הבינוי והשיכון בצעדים שונים בכדי להנגיש לזכאים את כללי התכנית ואת מגוון הדירות המוצעות. המשרד פעל בשקיפות ופרסם מידע רב ונרחב על האפשרויות העומדות בפני הזכאים. במסגרת זאת ניתנה למשתתפים בתכנית האפשרות לרכוש דירות ממגוון עצום של אפשרויות - ביישובים שונים, בגדלים שונים וכדומה - כך שכל זכאי יכול להתאים לעצמו את הרכישה בהתאם לצרכיו וליכולותיו הכספיות.

מרבית הדירות שהוגרלו (61%) הן באזורי ביקוש ירושלים וסביבתה, ומחיפה דרומה ועד אשדוד. בנוסף אם נכליל במפת הביקושים גם ערים גדולות, כדוגמת אשקלון ובאר שבע אזי הממוצע עומד על 74% - זאת עוד מבלי שכללנו יישובים כדוגמת אילת, שדרות ונתיבות בהן קצב המכירות הוא מעל 90% מדירות מחיר למשתכן.

אם הגרלות היו מתקיימות רק לאחר קבל היתר בניה מלאי הדירות היה מצטמק. הקדמת מועד ההגרלה איפשרה לעשרות אלפי משקי בית זכאים לתכנן את צעדיהם לטווח הבינוני והארוך, כאשר הם יודעים כי תימכר להם, בשלב כזה או אחר, דירה במחיר מוזל במסגרת התכנית, בהתאם למפרט המחייב ובמחיר אטרקטיבי.

הפער בגובה ההנחה בין אזורי ביקוש לפריפריה מוכר ומטופל במסגרת מועצת מקרקעי ישראל, אשר אמורה לדון בנושא במועד הקרוב.

תגובת משרד האוצר:

התקיימו דיונים מקיפים על מחיר למשתכן בפורומים שונים, לרבות מועצת מקרקעי ישראל וקבינט הדיור בראשות שר האוצר, בשילוב דיונים רבים עם גורמי המקצוע ברשות מטה הדיור הלאומי

במטרה להסיר חסמים, ולקדם ככל הניתן פרויקטים לדיור, המדינה בחרה להוציא לשיווק כמה שיותר קרקעות זמינות. תהליך שינויי תוכניות והתאמתן לצורכי הזכאים היה אורך זמן יקר ומונע פתרון בעיצומו של המשבר. יחד עם זאת, ניתנו מגוון פתרונות אחרים דוגמת שורת הקלות לתמרוץ בניית דירות קטנות יותר במסגרת הליך הרישוי תוך שילוב תמהיל דירות שוק חופשי שאפשרו למדינה לייעד את הדירות הזולות יותר לציבור הזכאים.

מטה הדיור הלאומי מפעיל צוות עובדים שכל תפקידו לייעל ולקצר את הליכי הרישוי בתוכנית מחיר למשתכן. לראייה, רק לפני מספר חודשים פרסם הבנק העולמי את השיפור העצום שחל בפרק הזמן הדרוש להנפקת היתרי בנייה וזאת כתוצאה ישירה מפעילות תכנית 'מחיר למשתכן'

בעניין הפערים בגובה ההנחות, התקיימו מספר דיונים בנושא במשרד המשפטים ובמועצת רמ"י. נבחנות מספר אפשרויות להתמודדות עם הסוגיה. מפגש בנושא צפוי להתקיים בקרוב.