אתגרי רוטנברג: החוב, הגירעון, כיל ובעיקר כץ

במציאות כאוטית שבה מינוי של בכירי האוצר מקצועיים כלל אינו מובן מאליו, גורמי מקצוע וכלכלנים רבים, הרואים את כל הסכנות האורבות למשק הישראלי בשנים הקרובות, פלטו אנחת רווחה עם אישור המינוי בממשלה של יהלי רוטנברג לחשב הכללי. אלא שבפועל, האישור אינו סוף הסיפור, אלא תחילתו. בפני רוטנברג עומדים לא מעט אתגרים, בהם התקציב ההמשכי - שמתבסס על תקציב 2019 טרום קורונה - כל עוד לא יתקבל תקציב ל־2021; חוב הולך ותופח; הפנסיות של משרתי הקבע; ומעל הכל - היחסים עם שר האוצר ישראל כץ, שאינו חובב פקידים בעלי דעה.

1. התקציב ההמשכי

ככל שהמערכת הפוליטית יותר סוערת, כך כוחו של החשכ"ל חשוב יותר. במידה שההערכות הפוליטיות יתממשו, ורה"מ נתניהו יפרק את הממשלה בלי להעביר את תקציב 2021, צפוי רוטנברג לנהל תקציב המשכי של כחצי שנה, לפחות. בהעדר תקציב מאושר, החשב הכללי נדרש להקצות תקציבים למשרדי הממשלה על סמך התקציב של השנה הקודמת. החשב הכללי לשעבר, רוני חזקיהו, ניהל את תקציב המשכי על פני 10 חודשים, ולמעשה גם קודמתו מיכל עבאדי בויאנג'ו ניהלה תקציב המשכי ב־2015 על פני 10 חודשים וחצי. רוטנברג עלול להתקל באתגר שלא היה כדוגמתו עדיין. אם תקציב 2020 לא יאושר כלל, התקציב ההמשכי של 2021 אמור על פי החוק להיות מבוסס על תקציב 2019 - התקציב האחרון שאושר. תקציב שאושר כבר במרץ 2018, כלומר על פי סדרי עדיפויות שנקבעו במונחים פוליטיים לפני נצח. לפחות נתניהו מתעקש בינתיים לאשר את תקציב 2020 בנפרד, בניגוד להסכם הקואליציוני, וגנץ מתעקש לעמוד בהסכם הקובע תקציב ל־2020–2021.

ניהול התקציב ההמשכי איננו רק אקט טכני של חתימה על צ'קים. רוטנברג יידרש בכל יום לבחון הוצאות של המשרדים שאינן מחויבות על פי חוק (כלומר כל מה שאינו שכר, קצבה או חוזה חתום), ולעמוד בלחצים פוליטיים שרק הולכים וגוברים ככל שהתקופה ללא תקציב מתארכת, ובוודאי אם הדבר יהיה במהלך מערכת בחירות. חזקיהו למשל נדרש ואף נעתר לדרישתו של נתניהו להגדיל את קצבאות החרדים הניתנות ככספי תמיכה, בעוד שכספי תמיכה לעמותות חולקו בחסר במהלך השנה, עד שאושרה תוספת כוללת של 11 מיליארד שקל שמימנה את כלל התמיכות השונות. על רוטנברג יהיו לא פחות לחצים אם לא יותר, לאור המשבר אליו נקלע המשק.

יהלי רוטנברג, החשב הכללי החדש צילום: מיקי נועם אלון

2. צמצום החוב

רוטנברג הוא רואה החשבון בפועל של ממשלת ישראל וזה שאמור ללחוץ על הכפתור האדום אם היא נכנסת לסכנה כלכלית. ההערכות בינתיים הן כי החוב של ישראל עלול לזנק מכמעט 60% ל־80%. הזינוק הזה עוד נתפס יחסית סביר לאור משבר הקורונה, אולם ביום שאחרי - אם במהלך 2021 או 2022 - רוטנברג יידרש להיות המבוגר האחראי שיילחץ יחד עם אגף התקציבים להפחתת החוב וחזרה למתווה יורד, דרך התייעלות של המערכות הציבוריות, שיפור הפריון והצמיחה, וגם צעדים כואבים בהמשך כמו העלאות מסים. אלו צעדים שאינם קלים לפוליטיקאים, אך הכרחיים בעיניים כלכליות כדי ליצור מחדש את כרית הביטחון של הממשלה שתוכל לאפשר לה במקרה של משבר נוסף (צבאי, בריאותי או פיננסי) לנקוט בצעדי סיוע שונים, בדיוק כפי שנקטה עכשיו.

3. חברות הדירוג

מי שבוחן מקרוב אחרי התפתחות החוב, הן כמובן חברות הדירוג הבינלאומיות. אלו מכירות את רוטנברג על בסיס אישי לאור תפקידו האחרון באגף החשב הכללי, אז ניהל את החוב והיה בקשר שוטף עימן. אולם מלבד צמצום החוב שמבחינתן היא המשימה הראשונה, הן מקפידות לבחון גם את התנהלות הממשלה באופן רחב יותר. כשומר סף פיננסי, יידרש רוטנברג להילחם על כך שלא ייעשה שימוש נוסף בקופסאות עוקפות תקציב כדי לממן צעדים שונים של הממשלה שאינם נכנסים תחת חבילת הסיוע להתמודדות עם הקורונה. מדובר במאבק שיכול להגיע לכדי ראש בראש מול נתניהו ושר האוצר ישראל כץ, אם עקיפת מסגרות התקציב משרתת אותם פוליטית, במיוחד לאחר שנה בה הכללים הפיסקליים כבר נרמסו לטובת ההתמודדות עם הקורונה.

4. מימון הגירעון

עוד לפני שרוטנברג יתחיל בכלל לדבר על הפחתת החוב, יש לו אתגר יומיומי הרבה יותר - מימון הגירעון. הערכות הן כי עד סוף השנה, הגירעון יגיע ל־170–190 מיליארד שקל, לעומת 52 מיליארד שקל ב־2019. בזמן שהיצע אגרות החוב של הממשלה רק הולך ועולה כדי לממן את הצרכים הגדלים של הממשלה עם חבילות הסיוע, הביקושים דווקא יורדים. סביבת הריבית הנמוכה משחקת כרגע לידי הממשלה, אולם הירידה בביקושים מצד הגופים המוסדיים בארץ ובעולם, שמנסים להניב תשואה גבוהה יותר למשקיעים, עקבית ועלולה בעתיד הלא רחוק להוות אתגר ממשי. כעת נדרש החשב הכללי להרחיב את הגיוסים מעבר לים, שם הריבית גבוהה יותר. בינתיים הביקושים היו גבוהים מהיקף ההנפקות, אולם הנתונים גם מראים שחלק לא מבוטל מהמציעים מציעים מחיר נמוך מראש כדי לראות אם אפשר לקנות במבצע. כלומר, לא כל מי שמתעניין באג"ח של ממשלת ישראל באמת רציני בכוונותיו. רוטנברג ייכנס לתפקיד במציאות הרבה פחות ורודה מזו שעזב, בכל הנוגע לביקוש לאג"ח ממשלתי ביחס להיצע.

5. כיל

האתגרים הידועים והבולטים הם לאו דווקא הקשים ביותר. רוטנברג מקבל בעל כורכו ירושה צורמת במיוחד - תום הזכיון של כיל. אמנם זה יקרה רק בתום העשור הנוכחי, אולם במשרד האוצר הפנימו כבר לפני מספר שנים כי על מנת שהמדינה תוכל לקבל חלק סביר מים המלח בחזרה, עליה להתחיל את המשא ומתן כבר עכשיו. כל יום שעובר מטה את הכף לטובת כיל ומחליש את מקומה של המדינה במשא ומתן. עבאדי בויאנג'ו הובילה מלחמה עיקשת על תמלוגים מול כיל, כאשר חזקיהו סיים בסופו של דבר חלק מהבוררויות אותן היא התחילה.

בתקופתו של חזקיהו גובשו המלצות על ידי הכלכלן הראשי דאז יואל נוה, לפיהן החשב הכללי צריך להקים תשתית לחברה ממשלתית שתקלוט את הפעילות של מפעלי ים המלח, ובמקביל להתחיל ולקדם מכרז. האגף למעשה כמעט ולא התקדם במשימותיו - בשנה האחרונה מן הסתם הדגש היה על משבר הקורונה, אך גם לפני כן. אם רוטנברג לא ייקח את הנושא בשתי ידיים ויקדם אותו כבר השנה, ישראל תמצא את עצמה ללא כדורים באקדח שתניח על שולחן המשא ומתן עם כיל לקראת תום הזכיון. הידע הנצבר של כיל לעומת מתחרות פוטנציאליות, ההשקעה הקיימת ובטח התמחור של הנכסים שהמדינה תאלץ לקנות מכיל, יהפכו ברגע האחרון את כל העיסוק ללא כדאי ושוב ישראל תוותר על הנכס הייחודי שלה בעבור נזיד עדשים.

6. קרנות הפנסיה

אחד האתגרים שהחשבים הכללים הציפו שוב ושוב בשנים האחרונות הוא הסיוע לקרנות הפנסיה. מבחינת החשב הכללי לשעבר רוני חזקיהו, אחד הכשלונות הבולטים שלו הוא הכנסת חשב מטעם משרד האוצר לצה"ל ויצירת הממשקים בין המשרדים לשקופים ומסודרים יותר. לרוטנברג שני אתגרים גדולים בכל הנוגע לפנסיות. הראשון הוא כמובן הפנסיות התקציביות ופנסיות הגישור של משרתי הקבע. למעשה פנסיות הגישור עדיין לא נכללות בדו"חות הכספיים של הממשלה, מה שהופך אותם לחלקיים מאד. ללא לחץ אינטנסיבי מצידו של רוטנברג, מערכת הביטחון תמשיך להיות נקודה שחורה בתוך הדו"חות הכספיים, שפוגמת ביכולת של מקבלי ההחלטות והציבור עצמו להבין את התמונה הגדולה.

האתגר השני נוגע לפנסיות הצוברות. באמצעות האג"ח המיועדות, סיבסדה הממשלה 8.2 מיליארד שקל למבוטחים בקרנות הפנסיה ב־2019, עלייה של 3 מיליארד ביחס ל־2016. הסבסוד הולך וגדל באופן משמעותי בכל שנה ושנה. אגף החשב הכללי לא מתנגד לסיוע לקרנות הפנסיה, אולם שם מתריעים כבר שנים כי המנגנון הנוכחי לא רק שלא יעיל ומקשה על ניהול החוב, אלא גם מסייע לקרנות דווקא כשהן מרוויחות תשואות גבוהות, שכן על פי החוק, הן מקבלות אג"ח בהיקף של 30% מהנכסים שלהן. כשהנכסים יורדים כמו בתקופה הזו, גם הסיוע יורד.

7. ישראל כץ

כל האתגרים שאיתם ייאלץ רוטנברג להתמודד, יהיו בסופו של דבר כחלק מהנהלה בטראומה. כבר בהודעת המינוי הדגיש כץ כי הוא "משוכנע שיחד נוכל לקדם את המדיניות אותה אני מוביל במשרד...". כץ הבהיר שאין לו עניין בפקידים בעלי דעה ועמוד שדרה. רוטנברג, כשומר סף בעל סמכויות השאובות מהחוק, יהיה חייב לעמוד מולו. לרוטנברג אין כמעט שותפים בכירים במשרד. ממלא מקום המנכ"ל ערן יעקב, אמור לנהל במקביל את אחד הגופים הגדולים המורכבים במגזר הציבורי - רשות המסים. הממונה על התקציבים בינתיים, יוגב גרדוס, הוא אחד הסגנים. אמנם שיתוף פעולה בין בכירי האוצר אינו דבר שכיח, אך הכרחי סביב האתגרים הגדולים.

מימין: החשב הכללי רוטנברג ושר האוצר ישראל כץ. בוס קשוח שמעדיף עובדים כנועים, גם אם הם פקידים בכירים צילום: אבי מועלם