העדפה מקלקלת: כך פוגע משרד החינוך בחלשים

משרד החינוך כלל אינו מעניק העדפה מתקנת לאשכולות הנמוכים. אשכול 5 שמקבל מהמשרד את ההקצבה הגבוהה ביותר לתלמיד – מקבל שליש יותר מאשכול 2 הנמוך ו־13% יותר מהאשכול השלישי.

אשכול 8, שכולל את תל אביב, מקבל 14% יותר מהאשכול השני, שכולל את ירושלים. כך עולה מבדיקת תקציבי החינוך של הרשויות המקומיות על ידי "כלכליסט" והמרכז לתקשורת ודמוקרטיה "שומרים" לקראת שנת הלימודים החדשה.

תלמידים בלוד. אשכול 3 מקבל פחות ממעמד הביניים צילום: אבי מועלם

יותר השקעה בחינוך - יותר זכאות לבגרות. איפה היישוב שלכם ברשימה?

הפער בין האשכולות השונים הופך לגדול בהרבה כשמוסיפים את ההקצבות של הרשויות המקומיות. ההוצאה של משרד החינוך והרשות המקומית גם יחד (ההוצאה הציבורית המשולבת) באשכול החמישי מגיעה ל־38% יותר מאשר באשכול השני. במילים אחרות, גם אחרי יישום מדיניות צמצום הפערים של משרד החינוך אין בישראל העדפה מתקנת אלא פערים גדולים. כל הפערים האלה התקיימו עוד לפני המשבר הכלכלי הקשה שיצרה מגפת הקורונה, והם מתרחבים מאוד בחצי השנה האחרונה.

זה לא הממצא החמור היחיד. מהנתונים שנחשפו אתמול ב"כלכליסט" עולה בצורה מובהקת שרשויות חזקות יותר שממוקמות באשכולות הגבוהים מקצות סכומים גבוהים לחינוך. משרד החינוך אינו מביא סכומים אלה בחשבון בתקצוב שהוא מעביר לרשויות ולבתי הספר השונים ובכך חוטא למטרה של צמצום הפערים בחינוך בישראל.

עוד עולה מהבדיקה כי ההעדפה המתקנת שמקבלים תלמידי עיירות הפיתוח בהוצאה הציבורית לחינוך על פני ההקצבה הממוצעת לתלמיד יהודי היא 10% בלבד. הסיבה לכך היא שההשקעה בחינוך של הרשויות המקומיות החזקות מתקציבן למטרות חינוך מקזזת את ההעדפה המתקנת הנמוכה של משרד החינוך. לעומת זאת התקציב של משרד החינוך לתלמיד בהתנחלות לא חרדית עומד על 7% יותר מהתקציב לתלמיד ביישוב פיתוח ו־24% יותר מהתקציב לתלמיד יהודי ממוצע.

התוצאות הקשות של העיוותים התקציביים האלה הן שממוצע הזכאים לתעודת בגרות אוניברסיטאית באשכול הראשון עומד על 25%, בשני על 44% ובשלישי על 55%. באשכול השביעי עומד, לעומת זאת, ממוצע הזכאות לתעודת בגרות כזו על 68% ובשמיני על 79%. כלומר הפער התקציבי יצר פער דרמטי בהזדמנויות בחיים.

האשכול השלישי מאחור

בדיקת "כלכליסט" ושומרים מגלה שההשקעה הממוצעת של רשות באשכול הראשון עומדת על 600 שקל בלבד לתלמיד בשנה, בשני על 2,200 שקל ובשלישי על 1,700 שקל, כלומר מדובר בסכומים מאוד נמוכים. האשכול הראשון כולל יישובים בדואים בנגב ואת ערי ההתנחלות החרדיות ביתר עילית ומודיעין עילית. האשכול השני כולל יישובים חרדים וערבים אבל בעיקר את העיר הגדולה בישראל, הבירה ירושלים המעורבת והמתחרדת, וכן את בית שמש המתחרדת והעיר החרדית בני ברק.

האשכול השלישי כולל לצד יישובים ערביים גם יישובים יהודיים חלשים, דוגמת קריית מלאכי, לוד, מצפה רמון ואופקים. סביר להניח שתלמיד באשכול השני מקבל בממוצע יותר מתלמיד באשכול השלישי הגבוה יותר בעיקר בגלל שהאשכול הזה כולל את ירושלים, שמקבלת סיוע מסיבי מהמדינה וההשקעה הממוצעת שלה לתלמיד עומדת על 3,000 שקל. זה נמוך מאוד אבל יותר מהנורמה באשכולות התחתונים.

יואב גלנט	צילום מסך: לע"מ

באשכולות העליונים, 9 ו־10, יש מעט תלמידים יחסית, 27 אלף בשניהם ביחד. באשכול העשירי יש רק שני יישובים – סביון וכפר שמריהו (עם השקעת רשות בתלמיד – 8,300 שקל בממוצע). לכן, נתמקד בניתוח בעיקר בנתונים משמונה האשכולות הנמוכים יותר. באשכול השמיני, שבו תל אביב, הרצליה ורעננה, ההשקעה הממוצעת של רשות בתלמיד היא 6,100 שקל, כלומר פי 10 מהאשכול הראשון ופי 3.5 מהשלישי.

אחד הוויכוחים הגדולים בנושא תקצוב מערכת החינוך הוא כמה נזק גורם התקצוב הנוסף של הרשויות המקומיות למאבק הלאומי לשוויון בחינוך. בדיקת "כלכליסט" מגלה שהשקעת הרשויות המקומיות מרוקנת כמעט מתוכן את המאמץ של משרד החינוך בשנים האחרונות ליצור העדפה מתקנת. אם כי לולא המאמץ הזה, המצב היה הרבה יותר גרוע.

גילוי מטריד ביותר הוא שגם משרד החינוך אינו נותן בפועל העדפה מתקנת לאשכולות הנמוכים. למעשה, בכל האשכולות 8-3 מעניק המשרד לתלמידים יותר מאשר באשכולות 2-1 הנמוכים ביותר. האשכול השני מקבל ממשרד החינוך את הסכום הנמוך ביותר בין השמונה, 20 אלף שקל לתלמיד. האשכול השמיני הגבוה מקבל 22,800, כלומר 14% יותר. עם זאת, את הנתונים של האשכולות הנמוכים מוריד במידה מסוימת החינוך החרדי, שרובו חינוך פרטי ולכן מקבל פחות תקציב ממשרד החינוך מחינוך ממלכתי. אלא שאשכולות 6-4 של מעמד הביניים מקבלים יותר מאשכול 3 של המעמד הנמוך ובאשכול 3 אין אף יישוב חרדי.

זכאות נמוכה בפריפריה

ואכן בדיקת "כלכליסט" ו"שומרים" מגלה שבניגוד לכל היגיון חברתי, האשכולות שמקבלים ממשרד החינוך את התקציבים הרבים ביותר הם אשכולות מעמד הביניים. באשכולות 4 ו־6 מקבל כל תלמיד בממוצע ממשרד החינוך 25,500 שקל ובאשכול 5 הוא מקבל את הסכום הגבוה ביותר 26,600 שקל. האשכול החמישי מקבל 33% יותר מהאשכול השני. באשכול 5 נמצאות בת ים, עפולה ובאר שבע. אלה לא מקומות חזקים במיוחד אבל הם בפרוש לא החלשים ביותר. המצב המוזר הזה מבטא העדפה תקציבית ברורה של מעמד הביניים היהודי.

משתלם ללמוד באשכול החמישי

חוקר תקציבי החינוך נחום בלס ממרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית סבור ששוויון אמיתי בחינוך הוא כאשר תלמיד מהשכבות החלשות מקבל 50% יותר מאשר תלמיד בשכבות החזקות.

בפועל רפורמת התקצוב הדיפרנציאלי שמעניקה עדיפות ליישובים חלשים בוצעה רק בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים. לעומת זאת, בתיכון ובגני הילדים נותרה האפליה. את התוצאה ניתן לראות בכך שגם אחרי הרפורמה האשכולות הנמוכים מקבלים ממשרד החינוך הרבה פחות מאשכולות גבוהים יותר. יש פה לכל היותר ניסיון לסגור את פערי הענק התקציביים.

כמובן שכאשר מוסיפים להשקעה המאוד בעייתית בתלמיד של משרד החינוך את זו של הרשות המקומית, הפער גדל מאוד. באשכול הראשון עומדת ההשקעה הממוצעת של הרשויות בתלמיד על 600 שקל בלבד ובשני על 2,100 שקל לעומת 6,100 שקל באשכול השמיני. ההוצאה הציבורית המשולבת לתלמיד (שכוללת את משרד החינוך והרשות המקומית) באשכול השמיני עומדת על 28,900 שקל. היא גבוהה בקרוב ל־30% מההוצאה הציבורית לחינוך באשכולות הראשון והשני שעומדת על פחות מ־22,500 שקלים. תלמיד באשכול החמישי מקבל 38% יותר מאשר תלמיד באשכול השני.

כלומר, במקום שתלמיד באשכול הראשון והשני יקבל 50% יותר מתלמידים באשכולות הגבוהים, התלמיד באשכול השמיני מקבל 30% יותר. אם מביאים בחשבון את נוסחת השוויון של בלס, כדי ליצור תקציב שוויוני, התלמידים באשכול הראשון והשני היו צריכים לקבל 43,400 שקל, כמעט כפול ממה שהם מקבלים היום. כל זה לפני שמביאים בחשבון את הפער העצום ביכולת של ההורים להשקיע בילדים בחוגים ושיעורים פרטיים.

האשכולות החברתיים שבהם הכי משתלם לגור מבחינת תקציבי חינוך הם החמישי (הוצאה ציבורית של 30,700 שקל) והשישי (30,200). האשכול החמישי מקבל 21% מיותר מהאשכול השלישי (25,300 שקל), שכולל בין היתר שורה של ישובים יהודים חלשים דוגמת לוד, אופקים וקריית מלאכי. לתקציבים הגבוהים באשכול השישי תורמת בין היתר העובדה שיש בו כמה מועצות אזוריות יהודיות שנהנות מתקציבים גבוהים, כולל תמר ועמק המעיינות.

יותר השקעה בחינוך - יותר זכאות לבגרות

מהנתונים עולה בבירור שמשרד החינוך פשוט לא נותן מספיק כדי ליצור העדפה מתקנת ושוויון הזדמנויות ולמעשה תורם בעצמו לאפליה. הפערים הענקיים בהשקעת הרשות המקומית בחינוך מחריפים בהרבה את הבעיה ומאזנים כל מאמץ לצמצום פערים. דווקא בין המעמד הגבוה למעמד הביניים, בעיקר מעמד הביניים היהודי, מתגלה העדפה מתקנת מסוימת, אבל המעמד הנמוך מקופח יחסית לשניהם.

ההתנחלויות מקבלות יותר

"כלכליסט" חישב גם את הקצבות הרשויות לפי מגזרים. קריסה מוחלטת נרשמה במבחני PISA 2018 – מבחני ההערכה לתלמידי כיתות ט' של ה־OECD – בהישגי החינוך הערבי בישראל. בשלושת תחומי המבחן (מתמטיקה, שפת אם ומדעים) נרשמה ירידה בהישגי התלמידים הערבים וכן פערי שיא בין תלמידי דוברי עברית וערבית. 54% מהתלמידים הערבים סווגו כמתקשים בכל שלושת התחומים ביחד, לעומת 12% בלבד בין היהודים.

למרות הפערים הכלכליים הגדולים והפערים בציונים, ההקצבה הממוצעת של משרד החינוך לתלמיד בישוב ערבי עמדה באותה שנה על 23,800 שקל, רק 4% יותר מזו של תלמיד בישוב יהודי שעמדה על 22,700 שקל. צריך לזכור שהחרדים מטים את התקציב היהודי כלפי מטה. ההקצבה של משרד החינוך לתלמיד יהודי לא חרדי עומדת על 23,800 שקל, זהה לזו של תלמיד ערבי למרות פערי ההישגים והיכולת הכלכלית.

שיוויון בחינוך השוויון בחינוך נסוג בתיכונים הרפורמה שהנהיג שי פירון ב-2014 לתקצוב דיפרנציאלי ביסודי וחטיבות הסתיימה ב-2019. כיום תקציבי משרד החינוך נעשו פחות שוויוניים; חוקר תקציבי החינוך נחום בלס ממרכז טאוב, מעריך ב־50% את ההקצבה העודפת הדרושה למגזרים חלשים כדי להגיע לשוויון מהותי שחר אילן לכתבה המלאה 

היעדר ההעדפה המתקנת הופך לאפליה קשה כשמוסיפים לתקציבי משרד החינוך את השקעת הרשות המקומית ומגיעים להוצאה הציבורית המשותפת.

הקצבת הרשות המקומית הממוצעת לתלמיד בישוב יהודי עומדת על 4,300 שקל, פי 4 מההשקעה בתלמיד ערבי שעומדת על 1,100 שקל. התוצאה: ההוצאה הציבורית המשותפת לתלמיד בעיר יהודית עומדת על 27,100 אלף שקל, 9% יותר מתלמיד בישוב ערבי שמקבל ממשרד החינוך והרשות המקומית ביחד רק 24,900 שקל.

הציבור הערבי נחשב בעיני הממסד הכלכלי למקור הצמיחה העתידי העיקרי של המשק ולכן המדינה משקיעה סכומים גדולים בפיתוח כלכלי שלו. בפועל מתברר שההשקעה רחוקה מלהספיק. ככה לא סוגרים פערים.

במקרה של יישובי הפיתוח היהודים המצב פחות גרוע אבל עדיין רחוק משוויון מהותי. התקציב הממוצע של משרד החינוך לתלמיד יישוב פיתוח עומד על 26,400 שקל, רק 16% יותר מ־22,700 – ההקצבה הממוצעת של משרד החינוך לתלמיד יהודי. אלא שהרשויות המקומיות ביישובי פיתוח מוסיפות מתקציבן רק 3,500 שקל לתלמיד בממוצע לעומת 4,300 שקל בממוצע ביישובים היהודיים. כתוצאה מכך הפער לטובת עיירות הפיתוח בהוצאה הציבורית לתלמיד מצטמצם ל־10% בלבד.

עיירות הפיתוח, כך מתברר, אינן המגזר שמקבל את התקציבים הגדולים ביותר לתלמיד ממשרד החינוך. המגזר הזה הן ההתנחלויות הלא חרדיות שמקבלות 28,300 שקל לתלמיד, 7% יותר מעיירות הפיתוח ו־24% יותר מהתקציב הממוצע לתלמיד יהודי. סביר שחלק משמעותי מהסכום זה נובע מהוצאות להסעות וביטחון וכן מעלויות של בתי ספר קטנים. אבל אלה בדיוק חלק מהמאפיינים הבעייתיים של ההתנחלויות מחוץ לגושי ההתיישבות.

יו"ר מרכז השלטון המקומי חיים ביבס צילום: ענר גרין

לצורך הבדיקה היה צורך לבחור במדד להישגים בחינוך שיבהיר כמה החלוקה הבלתי שוויונית של התקציבים משפיעה על הסיכויים בחיים של התלמידים כשיתבגרו. בחרנו באחוז הזכאות בישוב לתעודת בגרות איכותית ברמה שמספיקה להתקבל לאוניברסיטה. דרישות הסף לתעודה זו אינן גבוהות במיוחד וכוללות ציון עובר ברמה של 3 יחידות לימוד במתמטיקה, 4 יחידות לימוד באנגלית ומקצוע מוגבר אחד (נוסף על אנגלית). שיעור הזכאות מחושב מכלל תלמידי כיתות י"ב.

ממוצע הזכאים לתעודת בגרות אוניברסיטאית באשכול הראשון עומד על 25%, בשני על 44% ובשלישי על 55%. באשכול השביעי הוא עומד לעומת זאת על 68%, בשמיני על 79% ובעשירי

על 93%. אלא שהפערים האלה, גדולים כל שיהיו, מטעים ואינם מציגים את התמונה במלוא חומרתה. זאת, מכיוון שמדובר באחוזים במוסדות שנגישים לבגרות. הם אינם כוללים את מי שנשרו לפני כיתה י"ב ואלה כמובן רבים הרבה יותר באשכולות הנמוכים. תקציבים גדולים יותר היו מסייעים גם למנוע נשירה.

"מדיניות ברורה של צמצום פערים"

ממשרד החינוך נמסר בתגובה ש"המשרד מוביל מדיניות ברורה של צמצום פערים. לאורך חמש השנים האחרונות הוא הטמיע את מודל התקצוב הדיפרנציאלי, שמעניק את מירב ההקצאה לתלמידים מעשירוני טיפוח נמוכים. בתום הטמעת המודל התקציבי, יש תוספת של 32% בממוצע לתלמיד מהחמישון החלש (19,465 שקל ב־2019) לעומת 19% לתלמיד בחמישון החזק (13,934 שקל). מדיניות המשרד לצמצום הפערים מקבלת ביטוי גם באופן הקצאת התקציבים בתוכניות שהסבסוד להן ניתן באופן דיפרנציאלי, דוגמת הצהרונים ובתי הספר של החופש הגדול".

עוד נמסר ש"משרד החינוך לא עוסק בתקצוב סקטוריאלי מלאכותי כגון 'התנחלויות לא חרדיות'. ההקצאה היא על פי קריטריונים מקצועיים ושיווניים. לצורך העניין, במועצות האזוריות (התנחלויות קטנות רבות הן חלק ממועצות אזוריות. ש"א) ישנם תקציבים משמעותיים של הסעות".

עוד טוענים במשרד החינוך ש"לא ניתן לקחת תקציב לרשות ולחלק במספר תלמידים". זאת מכיוון שהוא כולל הוצאות חינוך שאינן במסגרת מוסדות החינוך הקיימים דוגמת מרכזי העשרה ותרבות, אולפנים, מרכזי ניהול ועוד.

איסוף ועיבוד נתונים: דורון ברויטמן