חסמי הבנייה של ישראל: מעט ידיים והמון בירוקרטיה

נתוני שוק הנדל"ן ל־2016 מספקים הצצה נדירה למורכבות הגדולה של הניסיון לקצר את משך הבנייה בישראל. נתחיל בנתונים החיוביים: מינהל התכנון במשרד האוצר סיים את 2016 עם שיא של כל הזמנים כש־111 אלף יחידות דיור אושרו בשנה שעברה במוסדות התכנון השונים. מדובר בעלייה של 11.6% לעומת 2015, אז אושרו כ־99 אלף יחידות בלבד. מדובר בנתון מרשים בכל קנה מידה, ודאי כשמדברים על הליך תכנון שלפי מסמכי משרד הבינוי והשיכון שנחשפים כאן אורך שמונה שנים. 

אלא שכשמצמידים לנתון הזה את מספר התחלות הבנייה — כלומר כמה דירות התחילו להיבנות בפועל — מתגלה פער כמעט בלתי נתפס. 52,400 דירות בלבד החלו להיבנות ב־2016, כמעט 8,000 דירות פחות מהיעד שהממשלה הציבה לעצמה וירידה של 400 דירות בהשוואה לנתוני 2015. או כפי שכינתה זאת בוועידת הנדל"ן 2016 של "כלכליסט" מי שעמדה עד לאחרונה בראש מינהל התכנון, בינת שוורץ: "המדפים מלאים, השטח לא". שני הסיפורים הבאים יכולים להמחיש איך ולמה זה קורה.

ב־2008 אושרה בוועדה המקומית חיפה תוכנית לבניית 1,000 דירות על שטחו של בה"ד חיל הים בשכונת בת גלים, כשגם משרד הביטחון נתן לכך את הסכמתו. לקח עוד שבע שנים עד שהתוכנית הגיעה בסופו של דבר לוועדה לקידום מתחמים מועדפים (ותמ"ל) שהוקמה על ידי יאיר לפיד כאשר כיהן כשר אוצר. הותמ"ל מחליפה את התכנון בוועדה המקומית ובוועדה המחוזית ומנקזת אותו למסלול אחד בדרג בכיר במטרה לקצר אותו. אך למרות הזמן הרב שעבר מאז האישור בוועדה המקומית, הבנייה בשטח הבה"ד בחיפה עדיין לא התקדמה מכיוון שכרגע פינוי הבסיס בכלל לא נמצא על הפרק. מדובר בתוכנית בנייה מרשימה על הנייר בלבד, שנספרת רק לצורך הצגת נתוני תכנון גבוהים.

שר האוצר הנוכחי משה כחלון הרחיב את השימוש בכלי שקיבל מקודמו בתפקיד, אך ההצלחה של הותמ"ל היא גם הטרגדיה שלו — המסלול המקוצר הפך לכר התנגחות מצד גורמים שחששו מהליך התכנון המזורז והולידו תביעות נגדיות שתקעו את הליך התכנון. במכשול מסוג זה נתקל הפרויקט להקמת 3,000 דירות בשכונת אפולוניה בהרצליה. הבנייה אושרה בותמ"ל כבר לפני שנה, אך מאז אישור התוכנית הוגשו נגדה כמה עתירות, וכעת לא ברור אם ומתי תוקם השכונה לאור התמשכות ההליכים המשפטיים. ארגוני סביבה ותושבים שעתרו נגד התוכנית טענו כי יש לטהר את הקרקע ורק לאחר מכן לתכנן את השכונה בהתאם לממצאים שיתגלו במהלך הניקוי. התביעה בעניין הזה תלויה ועומדת.

1. הליך התכנון

זמן ממוצע : 8 שנים

אבל האמת היא שגם למדפים, כלומר לדירות שאושרו, לוקח הרבה יותר מדי זמן להתמלא. רוב התוכניות לא עוברות בותמ"ל אלא בוועדות התכנון המקומיות והמחוזיות, ושם הבירוקרטיה גדולה.

תחילה, התוכניות עוברות בוועדה המקומית, שבה מעורבים המון אינטרסים פוליטיים מקומיים. מדובר בנקודת מפגש בין פוליטיקאים עירוניים להליכי תכנון ובנייה, שהיא אחד הגורמים לריבוי פרשות השחיתות בבנייה.

הבעיות הגדולות יותר נמצאות בוועדות התכנון המחוזיות, והן מתחילות בזהות הפרסונלית של החברים בהן. להבדיל מהוועדה לקידום מתחמים מועדפים, באותן ועדות נמצאים נציגי המשרדים השונים ולא נציגים ישירים של השרים.

לכן, יכולת הביצוע שלהן נמוכה והן מנהלות פינג פונג ארוך מדי עם הגופים המתכננים, כאשר כל דרישה לשינוי בתוכנית תוקעת אותה לזמן ארוך. זה למעשה נחשב לאחד השסתומים העיקריים של הליך התכנון בישראל.

וכשמדברים על ועדות מדברים גם על מינויים, ובהקשר הזה אפילו שר האוצר הנוכחי לא ממש מצטיין. כחלון משתהה במינוי יושבי ראש לוועדות המחוזיות ת"א ומרכז, כך שאלה פועלות במשך למעלה משנה תחת ממלאי מקום. אם זה לא מספיק, ב־2015 פעלה ועדת הערר של מחוז מרכז ללא יו"ר וכמעט ולא התקיימו בה דיונים, כשמקרה דומה היה בוועדת הערר של מחוז ת"א. ועדת ערר היא אחת הדוגמאות לעד כמה המסמך הפנימי שנחשף לפנינו הוא מסמך אופטימי ותיאורטי, שכן ועדות הערר שבהן מתקיים דיון מחודש על תוכניות שלא אושרו או שיש הסתייגויות לגביהן כלל לא מופיע בו.

בכלל שלב התכנון, מאיתור הקרקע ועד לאישור הסופי, מעורבות כמה רשויות, בהן רשות מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון ולעתים גם החברה הממשלתית דירה להשכיר.

2. השיווק ליזמים

זמן ממוצע: 4 חודשים

כעת, כשהסתיים שלב התכנון, ניתן לעבור לשלב השיווק ליזמים. המתחמים המתוכננים עוברים לידי רשות מקרקעי ישראל על מנת שזו תמכור את הקרקע לקבלנים וליזמים. עד לכניסתו של כחלון למשרד האוצר, אחד הדברים שהנחו את הרשות בתהליך השיווק היה מקסום ערך הקרקעות — דבר שגרם גם הוא לעלייה במחירי הדירות. שר האוצר אף התייחס לבעיה במערכת הבחירות כשקרא לשנות את המנגנון של רשות מקרקעי ישראל תחת הסיסמה: "די לספסרות בקרקע".

גם שר הבינוי יואב גלנט אמר לאחרונה בראיון ל"כלכליסט" כי "מחירי הדיור גבוהים מכיוון שרשות מקרקעי ישראל ואגף תקציבים באוצר דחפו אותם כלפי מעלה במשך שנים. רשות מקרקעי ישראל הפכה לקופה של האוצר".

שר האוצר הנוכחי מנסה לשנות את המגמה הזו בעיקר באמצעות תוכנית הדגל שלו מחיר למשתכן, שבה משווקות המדינה קרקעות המיועדות לזכאים, בעיקר זוגות צעירים, במחיר מופחת. במכרזי התוכנית, היזם שהציע את המחיר הנמוך ביותר למ"ר זוכה; זאת להבדיל משיטת השיווק הקודמת שבה המתמודד שהציע את המחיר הגבוה ביותר זכה וגלגל את העלויות העודפות לרוכשים. מכרזי מחיר למשתכן אמורים להוזיל את הדירות בכ־20%.

אלא שאחד האבסורדים הגדולים הוא שדווקא בתוכנית מחיר למשתכן, תוכנית הדגל של כחלון, מעטות הקרקעות שהליך השיווק שלהן אורך ארבעה חודשים בלבד. השיווק במחיר למשתכן ארוך יותר מכיוון שהקרקע נמכרת במחיר נמוך ביחס למחיר השוק שלה ולכן ברשות מקרקעי ישראל מקדישים יותר זמן לאומדן עלויות הפיתוח של השטח. זאת כדי שלא ייווצרו עלויות בלתי צפויות שישפיעו על הכדאיות של הפרויקט ליזם.

גם שיעורי ההצלחה של מכרזי מחיר למשתכן ליזמים נמוכים יותר ביחס לשיטת המכרזים הרגילה. בסוף 2016 שיעורי ההצלחה של מכרזי מחיר למשתכן עמדו על 62%, זאת לעומת קרוב ל־70% במכרזים הרגילים. כל זה נובע מהעובדה שהיזמים לא מתמודדים במכרזים מכיוון שהסיכון בהם גדול יותר מה שהופך אותם לפחות אטרקטיביים עבורם, בעיקר בפריפריה.

3. הוצאת היתר בנייה

זמן ממוצע: 10 חודשים

בחזרה לנבכי הבירוקרטיה. לאחר שיווק הקרקע, היזם נדרש להוציא היתר בנייה, כשבמקביל לכך מתרחשת כבר הקמת התשתיות הראשונית. כאן הוא פוגש את ועדת התכנון של הרשות המקומית הרלבנטית לתהליך ארוך וסיזיפי, הכולל תכנון מפורט של הדירות ופינג פונג ממושך לתיקונים.

למעשה, לוועדות המקומיות יש תמריץ שלילי לבנייה למגורים כיוון שההוצאה על תושב (ניקיון, חינוך ושירותי רווחה) גבוהה יותר מההכנסה שהעירייה מקבלת מארנונה. זאת בשונה משטחי מסחר, שבהם ההכנסה גבוהה משמעותית ביחס להוצאה של הרשות המקומית.

לפחות בדבר אחד האינטרס של הרשויות המקומיות ושל היזמים מתכנס — התמריץ לבנות ולאשר דירות גדולות: היזמים יכולים לגבות כך מחיר גבוה יותר על הדירות, והרשויות המקומיות מניחות שמי שיכול לשלם יותר יזדקק לפחות שירותי רווחה עירוניים.

אבל האינטרס הזה לא תואם את האינטרס הציבורי, לא מבחינת מחיר הדירות ולא מבחינת ההטרוגניות של השכונות והיכולות ליצור על אותו שטח יותר דירות גם עבור קשישים וסטודנטים.

כדי לקצר את פרק הזמן הממושך לקבלת היתר בנייה וכדי לתמרץ את הרשויות המקומיות להגדיל את מספר התושבים בעיר, במשרד האוצר יצרו מכשיר שקרוי "הסכמי גג". גם כאן נהנה שר האוצר הנוכחי מכלי שבנה עבורו השר הקודם לפיד.

בהסכם גג, הממשלה מסכמת עם הרשות המקומית על העברת סכומי כסף גדולים לפיתוח התשתיות על חשבון שיווק קרקעות עתידי, הן בשכונה החדשה והן בשכונות הוותיקות. הסכומים האלה כוללים מימון מראש לתשתיות, מה שאמור לזרז את הוצאת היתר הבנייה לשכונה כולה.

עד היום נחתמו 18 הסכמי גג ברחבי הארץ, אלא שגם כאן לא הכל עובר חלק בשל המשא ומתן הסיזיפי בין הממשלה לרשויות. כך, לדוגמה, בהרצליה התווכחו חודשים על תקציב להקמת פארק; בקריית גת ממשיכים לריב על הקמת מחלף אף שכבר נחתם הסכם; ולגבעתיים, שרוצה לחתום על הסכם גג להתחדשות עירונית, המדינה מסרבת כיוון שאין בה קרקעות מדינה שיוכלו לממן את ההשקעה בתשתיות.

4. הליך הבנייה

זמן ממוצע: 3 שנים

בשלב זה הגענו כבר לשנה התשיעית וניתן היתר בנייה. התשתיות כבר מוכנות בחלקן, ורק עכשיו עולה יזם הפרויקט על הקרקע.

הליך הבנייה הוא כבר דבר שמצוי באחריות היזם או הקבלן ובקצב ההתקדמות שלו, אלא שגם כאן באה לידי ביטוי אוזלת ידה של המדינה במה שהיה אמור להיפתר כבר מזמן — המחסור בידיים עובדות. כבר ב־2014 החליטה הממשלה להגדיל את מכסת העובדים הזרים ל־15 אלף, אך הניסיונות למלא את המכסה נכשלים.

בינואר האחרון חתמה הממשלה על הסכם להבאתם של 20 אלף עובדים סיניים במספר פעימות, כאשר במקביל יעזבו את ישראל 3,500 עובדים שהעסקתם הוארכה מעבר למועד. אולם לדברי גורמים בענף, הסכם זה נמצא בינתיים על הנייר בלבד, בעוד שבשטח עדיין מורגש מחסור בעובדים. כיום מועסקים בישראל בסה"כ 9,500 עובדים זרים בלבד.

ראש מטה הדיור הלאומי אביגדור יצחקי אמר בעבר כי הוא רואה בהיעדר העובדים הסינים כישלון אישי. "אנחנו עוסקים בזה הרבה, אבל אנחנו עדיין בתחילת הדרך", אמר בכנס קבלנים שנערך ב־2016. "הסינים מורחים אותנו בתירוצים שאני מתבייש להגיד".

אחת ההשלכות הבולטות של המחסור בעובדים היא העלייה במספר הדירות שנמצאות בבנייה פעילה — 12,200 נכון לדצמבר האחרון. לכאורה ניתן לחשוב שמדובר בנתון חיובי, אך משמעותו האמיתית היא שדירות מתחילות להיבנות, אך משך הבנייה מתארך בשל מחסור בידיים עובדות. מדובר בנתון הגבוה ביותר מאז דצמבר של שנת 1996, ועלייה של 12.8% בהשוואה לתקופה המקבילה ב־2015.

העתיד

הדברים מתחילים לזוז

אם צלחתם את כל ההליך הארוך הזה, מגיע לכם לדעת שמאז נכנס כחלון למשרד האוצר הדברים מתחילים לזוז. מדובר בשילוב של כל האלמנטים — מחיר למשתכן, הוועדה לקידום מתחמים מועדפים, הסכמי הגג והמוכוונות הכללית של הממשלה. אלו נותנים את אותותיהם וסביר להניח שיניבו פירות ככל שיעבור הזמן.

גם העלייה הצפויה בריבית בנק ישראל עשויה להוריד את מחירי הדיור.

אולי עצם העובדה שבמשרדי הממשלה יודעים לומר בפירוט של ימים כמה זמן לוקח לבנות דירה, כפי שמופיע במסמך המובא כאן, זו כבר התקדמות. זה אולי לא סקסי כמו אריק שרון שנהג לרדת לשטח ולדאוג שהטרקטורים עולים על הקרקע, אבל זה בהחלט משהו. האם זה יספיק? עוד מוקדם לומר.