לא יהיו מנצחים במלחמת סחר סינית-אמריקאית

"הסרט שאתם עומדים לראות", מכריז קולו של הקריין השחקן מרטין שין, "נוגע באחת הבעיות הדחופות ביותר העומדות בפני אמריקה: יחסי הסחר ההרסניים יותר ויותר שיש לה עם סין". על המרקע מתנוססת מפת ארה"ב. לפתע מופיעה סכין משוננת הננעצת במרכז המפה. סכין בלבה של אמריקה. על הלהב מתנוססת כתובת ברורה: Made in China. שלולית דם מצטברת מתחת לצפון אמריקה, ומתוכה מופיע שמו של הסרט: "Death by China".

אחרי שעה ורבע של אזהרות מפני השפעתה ההרסנית של סין על התעשייה האמריקאית, הסרט נחתם עם פנייה לצופה: "אם התווית שעל המוצר אומרת Made in China, תחשבו על מקום העבודה שלכם, הביטחון שלכם, ההתעצמות הצבאית המהירה של סין". האיש שעמד מאחורי הסרט, שיצא ב־2012, היה פרופ׳ פיטר נבארו, כלכלן מאוניברסיטת אירווין, קליפורניה, ששימש ככותב, מפיק ובמאי. באתר הסרט מופיעה המלצה מאחד דונלד טראמפ.

נשיא סין שי ג'ינפינג ועמיתו האמריקאי דונלד טראמפ איור: דניאל גולדפרב

חמש שנים מאוחר יותר, טראמפ הוא הנשיא ה־45 של ארה"ב, ואילו נבארו התמנה לעמוד בראש גוף חדש שעליו הכריז הנשיא: המועצה הלאומית לסחר. בסוף ינואר

בראיון לאתר "ברייטברט", כלי התקשורת החביב על "אומת טראמפ", נבארו הבהיר שהשקפת עולמו לא השתנה. "זה קרב כלכלי", הוא הכריז. "ובאופן עקרוני, מכסחים אותנו. אנחנו צריכים להכיר במהות העימות, לנקוט את כל הצעדים האפשריים להגן על העובדים האמריקאים ולהגן על היצרנים האמריקאים".

בדרך לזעזוע עולמי

בשנה החולפת סין שוב ייצאה לארה"ב הרבה יותר משארה"ב ייצאה לסין, ובשנת 2016 עמד הגירעון המסחרי של ארה"ב מול סין על 347 מיליארד דולר. חוסר האיזון הזה בסחר בין שתי המדינות הוא נושא בוער בממשל טראמפ. "די ברור שאנחנו ניצבים בפני מה שעשויה להיות נקודת תפנית משמעותית", אומר ד"ר בראד סטסר. "זה הממשל הכי לאומני כלכלית בארה"ב בעידן שאחרי מלחמת העולם השנייה. נכון, חלק מהצעדים שנשקלים כרגע עשויים פשוט להביא להתאמות ביחסים הכלכליים בין סין וארה"ב. אבל חלק מההצעות הולכות הרבה מעבר לזה, ומשמעותן שבר משמעותי, תפנית משמעותית".

זעזוע לארה"ב או לעולם?

"גם וגם: גם לארה״ב וגם לשותפות הסחר שלה – ובמיוחד לסין".

ד"ר סטסר (Setser) הוא עמית בכיר במועצה לקשרי חוץ בניו יורק, אחד ממכוני המחקר העוצמתיים בעולם, שבחבר הנאמנים שלו אפשר למצוא לא מעט בכירי ממשל לשעבר (ולעתיד), כמו גם את חברי צמרת וול סטריט ועמק הסיליקון. גם סטסר עצמו (46) הוא יוצא הממשל: עד 2015 הוא כיהן כארבע שנים כבכיר במשרד האוצר האמריקאי, שבו היה ממונה על ניתוח כלכלי בינלאומי. לפני כן שימש בתפקיד דומה בבית הלבן, כחבר בסגל המועצה לביטחון לאומי והמועצה הכלכלית הלאומית. בין שלל הפרסומים שלו אפשר למצוא ספר על משברים פיננסיים בכלכלות מתפתחות עם פרופ' נוריאל רוביני. בשנה החולפת, מאז הצטרף מחדש למועצה לקשרי חוץ, סטסר חזר לכתוב את הבלוג המצוטט שלו על תנועות ההון והסחר בכלכלה הגלובלית (Follow the Money).

עכשיו, בראיון ל"כלכליסט", סטסר מנתח באופן מדוד אך נחרץ את פקעת היחסים הכלכליים הסבוכה שבין ארה"ב וסין, מנסה לשרטט איך אפשר לנווט אותה לכיוונים חיוביים יותר, ומסביר גם את הדילמות של סין שנאבקת לבלום את בריחת ההון מהמדינה. אנחנו מתחילים דווקא בתרחישים הפחות אופטימיים, בניסיון להבין לאן תוביל הרטוריקה הלוחמנית של הממשל החדש בארה"ב.

"אין ספק שממשל טראמפ הולך לנקוט קו קשה יותר מול סין", אומר סטסר, "וקרוב לוודאי שהוא יעשה שימוש גדול יותר בהגבלות על היבוא מסין". אבל השאלה היא איך ייראו ההגבלות האלה, וסטסר מדגיש שחשוב להבדיל בין שני תרחישים אפשריים. בתרחיש הראשון ארה"ב תשתמש בכלים שעומדים לרשותה במסגרת ההסכמים הנוכחיים (למשל, היטלי סחר). "ממשל טראמפ יכול לפרש את הכללים באופן מאוד אגרסיבי וקשוח, לפעול בקצה המותר, ולנקוט פעולות שיערערו עליהן אחר כך. אבל הפעולות שלו עדיין יעלו בקנה אחד עם המחויבות של ארה"ב לארגון הסחר העולמי (WTO)".

אבל אפילו על צעדים כאלה סין לא תעבור בשתיקה. "סין תגיב בהכרח בנקיטת פעולות משלה להגבלת היצוא האמריקאי אליה, ואז נראה סדרת אירועים דומים למקרה של 'צמיגים כנגד רגלי עוף' ב־2010. מה שקרה אז הוא שארה"ב הטילה מכסים זמניים על יבוא צמיגים מסין, וסין הגיבה במכסים על יצוא רגלי עוף מארה"ב לסין. אנחנו עשויים לראות התכתשויות כאלה מתרחבות לחלקים גדולים מהסחר האמריקאי, ואנחנו עשויים לראות גם את ממשל טראמפ מטיל מגבלות על השקעות סיניות בארה"ב ואת סין מגבילה רכישת חברות סיניות על ידי חברות אמריקאיות. אבל בגדול, את כל זה אפשר לעשות גם במסגרת ה־WTO". במילים אחרות, גם סכסוך כזה עדיין לא שובר את הכלים.

"אבל האפשרות השנייה, וזה משהו שחלק מהיועצים של טראמפ קראו לעשות בעבר", סטסר ממשיך, "היא שארה"ב תנקוט פעולות שיהיו הפרה ברורה של ההתחייבויות שלה, למשל מכסים גורפים על כל היצוא הסיני לארה״ב. במקרה כזה סין תטיל מכסים גורפים בתגובה. זה תרחיש עם השפעה הרבה יותר משבשת, וזו האפשרות שמדאיגה אותי".

לכל פעולה תגובה

כדי להסיר ספק, גם סטסר עצמו חושב שארה"ב לא תמיד יצאה נשכרת מהמסחר מול סין. "יש משהו בדבריו של טראמפ", הוא אומר. הוא מזכיר שבתחילת העשור הקודם סין שמרה במשך שנים על שער מטבע נמוך מדי באופן מלאכותי, מה שהעניק יתרון ליצואנים מסין, וגם מסביר שבניגוד לציפיות, אחרי ההצטרפות שלה לארגון הסחר העולמי ב־2002, סין לא אפשרה ליבוא אליה לצמוח באותו קצב כמו היצוא ממנה. במקום זה היא נשענה על חברות מקומיות או על חברות אמריקאיות ואירופיות שייצרו בסין. "קח, למשל, ציוד בנייה מתקדם: עגורנים גדולים שנדרשים לבנות סכרים ופרויקטי תשתית גדולים.

בראד סטסר: "חשוב שפער בין המדינות ייסגר באופן בונה. האם ממשל טראמפ ימצא את האיזון הנכון? זו שאלה פתוחה"

"זה היה משהו שהרבה אנשים ציפו שחברות אירופיות ואמריקאיות יספקו לסין. אבל חברות סיניות התפתחו די מהר, וענו על רוב הביקושים האלה". זה כמובן לא קרה במקרה: "ממשלת סין ניווטה אל התוצאה הזאת. במילים אחרות, סין מילאה את נוסח החוק, אבל ניצלה את מעורבות המדינה בכלכלה כדי להגביל או לפעול נגד רוח ההסכם". הנה נתונים לדוגמה: אם ב־2002 הסחר במוצרים המשמשים לייצור בין המדינות היה מאוזן פחות או יותר, ועמד על 10 מיליארד דולר בלבד, ב־2015, לפי הנתונים של סטסר, סין מכרה לארה"ב מוצרים כאלה (לא כולל מחשבים) ב־80 מיליארד דולר, אבל קנתה ממנה רק ב־40 מיליארד דולר.

סטסר משוכנע ש"המפתח ליחסי סחר בריאים יותר הוא שבסופו של דבר סין תקנה יותר תוצרת אמריקאית, מה שיוריד את גירעון הסחר האמריקאי. זו לא בהכרח התוצאה שאתה מגיע אליה אם אתה מתחיל מלחמת סחר. גם אני שותף להשקפה שחוסר האיזון בסחר הוא בעיה אמיתית ומחליש את הכלכלה האמריקאית. אבל אני גם סבור שחשוב שהפער ייסגר באופן בונה ולא באופן הרסני".

אתה מדבר על גישה שקולה עם ניואנסים. זה לא בדיוק המסר שמשדר סרט כמו "Death by China".

"זה בדיוק העניין. צריך גישה מאוזנת ואסטרטגיה שמכירה בכך שכדי להגיע לתוצאות חיוביות, צריך שסין תנקוט צעדים לחיזוק הכלכלה שלה מבית; שתוצאות טובות דורשות מטבע סיני חזק יותר; ושהדרך הכי סבירה לקבל מטבע כזה הוא שכלכלה הסינית תצבור תאוצה. בנוסף, צריך להביא בחשבון איך סין יכולה להגיב לכל יוזמת סחר שאתה נוקט בה, ולשקול בזהירות את הסיכונים. האם ממשל טראמפ ימצא את האיזון הנכון, זו שאלה פתוחה. אני אעצור כאן".

דיברת על סכנה שצעדים של הממשל יגרמו להפחתת הסחר. יש אנשים שחושבים שזה עשוי להיות דבר טוב: פחות סחר, יותר עצמאות.

"הקושי הוא שכבר יש לנו בהרבה מגזרים מערכת יחסים משולבת, ואפילו אם רצינו, לא יכולנו להפוך במהירות לאוטרקים (למשק שמספק את כל צרכיו — א"פ). קל לנקוט פעולות שהתוצאה שלהן תהיה גם הגדלת מחיר היבוא והפיכת ארה"ב לענייה יותר בטווח הקצר, אבל גם הקטנת היצוא: כך שגם נשלם יותר עבור הטלפונים שלנו, אבל גם נמכור פחות מטוסי בואינג. בטווח הקצר זה הופך את מצבנו לרע יותר. אפשר לטעון שבטווח הארוך יהיו רווחים, אם למשל נתחיל לייצר טלפונים סלולריים בארה"ב. אבל נכון לעכשיו אין לנו את שרשרת האספקה העמוקה שנדרשת לכך, ולוקח זמן לפתח דברים כאלה. יש סיכונים משמעותיים שכרוכים בגישת הלאומנות הכלכלית".

"מה שמדאיג אותי", סטסר מפרט, "הוא שהתוצאה נטו תהיה גרועה לאינטרס האמריקאי". הוא מסביר שבתרחיש שבו ארה"ב וסין מטילות מכסים זו על זו היצוא האמריקאי ייפגע, "וארה"ב תאבד חלק מהפעילות הכלכלית בעלת הערך הכי גבוה שלה". בצד השני של המשוואה אמור להיות רווח ליצרנים המקומיים בארה"ב, בצורת התייקרות היבוא, שתקשה על התחרות מסין. אבל סטסר מזכיר שבתרחיש כזה צפויה גם "נפילה גדולה בשער המטבע הסיני" — מה שיוריד בחזרה את מחירי המוצרים המיובאים מסין. מעבר לכך, הוא מוסיף, "קרוב לוודאי שהמדיניות המאקרו־כלכלית של ממשל טראמפ תגרום לעלייה בשער הדולר באופן כללי, וזה ימשוך ייבוא. אם לא מסין אז ממקום אחר".

מה תהיה ההשפעה של נפילה בשער המטבע הסיני והפחתת היצוא של ארה"ב?

"כלל אצבע קל הוא שעל כל 10% פיחות בשער המטבע הסיני, תהיה ירידה בארה"ב, לאורך זמן, של בין 0.3% ל־0.4% מהתוצר".

ארה"ב לא יכולה לקזז את הירידה בערך המטבע הסיני על ידי מכסים על יבוא מסין?

"אתה יכול לנסות לקזז את ההשפעה של היבוא אליך, אבל אתה לא יכול להגן על עצמך מהתגובה הסינית ליצוא שלך. אתה נתון לתגובת נגד. בנוסף, בדרך כלל כששער המטבע הסיני נופל, זה לא רק היואן אלא שורת מטבעות נוספים שנופלים יחד איתו. ובמצב כזה, כדי לקזז את השפעת נפילת המטבע הסיני, אתה לא יכול להגביל את עצמך למכסים רק על סין. ואז אנחנו מגיעים לתרחיש שבו יש עוד יותר התרחקות מהנורמות והכללים של ארגון הסחר העולמי".

הפוטנציאל להסלמה קיים לא רק מכיוון ארה"ב אלא גם מכיוון סין שניצבת בפני דילמות משלה, שעשויות להגביר את המתחים מול ארה"ב. אפשר למצוא אותן, למשל, בנתון שעלה לכותרות לפני שבועיים. רזרבות מטבע החוץ האגדיות של סין, שכבר כמעט נגעו ב־4 טריליון דולר ב־2014, ירדו אל מתחת ל־3 טריליון דולר (מתוכם כטריליון דולר באג"ח ושטרות של ארה"ב), לראשונה מאז 2011. סין נאבקת בשנים האחרונות בבריחה של הון מהמדינה, מה שגורם ללחץ כלפי מטה על שער המטבע, וזה אחרי שבשנה וחצי האחרונות היואן כבר נחלש ב־10% מול הדולר.

פיטר נבארו צילום: בלומברג

"לסינים יש בעיה", אומר סטסר. "כדי לשמור על המטבע ברמה הנוכחית שלו הם צריכים או להקטין את בריחת ההון מסין, או להשתמש ברזרבות שלהם". כשהממשלה הסינית מוכרת דולרים וקונה יואן, זה מעלה את ערך המטבע שלה בחזרה. במקביל, הרשויות בביג׳ינג מטילות עוד ועוד מגבלות שנועדו למנוע בריחת הון מהמדינה. בדצמבר, למשל, בכירי הרגולטורים במדינה הכריזו שהם "עוקבים מקרוב" אחרי "דפוסי השקעה לא רציונליים בנכסים זרים", כמו למשל אנשי עסקים שקונים נדל"ן, מלונות, סרטים ומועדוני כדורגל בחו"ל.

האם המטבע הסיני אכן חזק מדי כרגע וצריך לרדת? סטסר מציע להסתכל על השאלה בשתי דרכים. "אם מסתכלים על הנתונים הבסיסיים של הסחר הסיני, כמו למשל נתח השוק העולמי של הייצור הסיני, או גודל העודף התעשייתי של סין, נראה שהמטבע הסיני מתומחר באופן הוגן. לסין יש עדיין עודף סחר גדול שלא ירד, והיא לא מגדילה את נתח השוק העולמי שלה בייצור, אבל היא גם לא מפסידה. אם משלבים את הדברים האלה, אין קייס חזק שסין צריכה מטבע חלש יותר״.

מצד שני, הוא ממשיך, "אכן היתה בריחת הון מאוד משמעותית מסין". סטסר מסביר שהתסבוכת של סין מגיעה בכלל מארה"ב: הדולר התחזק, מה שגרם למטבע הסיני, שמוצמד חלקית לדולר, להתחזק גם הוא. בניסיון להילחם בהתחזקות המטבע שלה בעולם, שפוגעת ביצוא הסיני, בייג'ינג החלישה את המטבע שלה מול הדולר. אבל התוצאה של כל המהלך הזה היתה בריחת עוד הון מהמדינה: "בכל פעם שסין עוברת פיחות, זה יוצר ציפיות שיהיה עוד פיחות, וזה מוביל לזרימת הון החוצה (כי בעלי ההון בסין סבורים שהכסף שלהם יהיה שווה פחות בעתיד — א"פ). לכן, אם מסתכלים רק על זרימות פיננסיות, אתה יכול להגיד שהמטבע של סין חזק מדי: הכסף רוצה לעזוב את סין ולכן סין צריכה מטבע חלש יותר. כשבוחנים את הניגוד הזה – מצד אחד סין לא צריכה מטבע חלש יותר למטרות מסחר, ומצד שני בריחות ההון יוצרות לחץ למטבע חלש יותר – מגיעים למסקנה שיש סיכון שהמטבע של סין יגיע לרמה חלשה מדי מנקודת מבט של סחר. זו הדאגה שלי".

תסביר.

"אם שער המטבע הסיני הנוכחי מתאים למסחר, כי לסין יש עודף מסחרי משמעותי והיא עדיין שומרת על נתח השוק שלה, אז החשש הוא שמטבע חלש יותר, גם אם הוא תוצאת לוואי של זרימת הון החוצה מהמדינה, יביא לכך שלסין יהיה שער חליפין שיהפוך את סין ליותר מדי תחרותית. כלומר, הוא יביא לכך שלסין יהיה עודף סחר גדול עוד יותר. מה שיאפשר לה לקחת עוד נתח מהשוק העולמי בייצור. החשש שלי היא שאנחנו עשויים לעבור למטבע סיני חלש מדי וזה יהיה זעזוע שלילי לעולם".

הבעיה האמיתית של סין

בניתוח שמציג סטסר יש בעיה יסודית אחת שעומדת מאחורי הצורך של סין להישען על יצוא, שדוחפת למטבע סיני חלש וגם מסבירה את זרם הכסף מסין אל שאר העולם, לא משנה אם הוא בצורת אגירת רזרבות מט"ח של ממשלת סין או בצורת קדחת הרכישות של המשקיעים הסינים. הבעיה, בפשטות, היא שהסינים חוסכים יותר מדי.

אלה הנתונים שסטסר מפרט במחקר שפרסם לאחרונה: שיעור החיסכון של הציבור בארה"ב נע סביב 18% בשנים האחרונות. שיעור החיסכון בגוש היורו גבוה יותר, ונע סביב 23%. ואילו שיעור החיסכון בסין מרקיע שחקים ומגיע כמעט ל־50% — אחרי ירידה קלה בשנים האחרונות. למה שיעור החיסכון בסין גבוה כל כך? בין היתר בגלל השכר הנמוך במדינה, ובגלל שהאזרחים לא נהנים מאותה רשת ביטחון חברתית כמו אזרחי המערב. מה שברור, לפי סטסר, הוא שהחסכונות הסיניים מתורגמים לבעיה כלכלית. "שיעור החיסכון הגבוה משמעותו שסין נוטה לסבול מחולשה בביקושים הפנימיים". כתוצאה מכך, הוא ממשיך, "צריך לייצא את החסכונות האלה לעולם, והדרך לייצא אותם היא באמצעות שער חליפין חלש ועודף סחר". זה בדיוק מה שקרה בתחילת העשור הקודם כשסין אגרה את רזרבות המט"ח שלה ורשמה זינוק ביצוא.

ואז, ב־2008, אחרי שהמשבר הכלכלי העולמי היכה בשוקי היצוא של סין, בייג'ינג שינתה את המדיניות שלה ופתחה בתוכנית תמריצים להשקעה בכלכלה הסינית. "זה אפשר לסין להקטין את התלות שלה ביצוא, מבלי להיקלע להאטה כלכלית. אם מסתכלים על רמת השקעה ביחס לתוצר, רואים שההשקעה גדלה באופן די משמעותי ב־2009, והמשקל של היצוא בתוצר נפל לרמות יותר נורמליות". אבל גם פה מסתתרת בעיה: פרץ ההשקעה הזה הוביל גם להשקעות לא יעילות, ליצירת ערי רפאים ולפרויקטי דיור ריקים מאדם. ואילו החסכונות העודפים שימשו הפעם לניפוח בועת אשראי אימתנית בסין.

"זה הטרייד אוף הבסיסי שניצב בפני סין", מסכם סטסר. "או שהיא תשקיע יותר מדי בבית, או שהיא חייבת להלוות יותר מדי לעולם, ולייצא יותר לעולם, בזמן שהעולם לא רוצה לספוג ייצור סיני. אז מה הדרך החוצה? בראייתי, בהינתן שרמת ההשקעה בסין כנראה כבר גבוהה מדי, הדרך החוצה היא שסין תחסוך פחות, תצרוך יותר, ותשמור על האוכלוסייה מועסקת במידה רבה על ידי מכירת התוצר שלה בתוך סין".

הורדת שיעור החיסכון והגדלת הצריכה בסין אלה דברים שלארה"ב אין הרבה השפעה עליהם, נכון?

"בסופו של דבר, מה שנדרש באמת הוא שינויים במדיניות הסינית, שיאפשרו לסין להישען לאורך זמן על הביקוש שלה ופחות על ביקוש חיצוני. זה גם יאפשר להימנע מהסיכון האמיתי שככל שהתמריץ הסיני מתפוגג ורמת ההשקעה בסין יורדת, היא עלולה להיתקל בחוסרים בביקוש, ואז לעמוד בפני פיתוי לעבור ליצוא. אני חושב שהדרך הכי קלה לשאר העולם להפעיל לחץ על סין הוא להדגיש בפני הסינים שאם הם ישתמשו בעוד פיחות בשער המטבע כתחליף לצעדים שיתמכו בביקוש ובצריכה בתוך סין, כלומר יעשו פיחות במקום לנקוט מדיניות שתביא להקטנת את שיעור החיסכון, אז צעד כזאת לא יתקבל בברכה. אני לא מתנגד להפעלת לחץ על סין. ובסופו של דבר, לאור מבנה הכלכלה הסינית, הכלי להפעלת לחץ על סין זה הסחר. אבל חשוב שתהיה אסטרטגיה שמכירה בכך שהתוצאה הטובה ביותר היא שסין תנקוט במדיניות הדרושה כדי להשיג תוצאת סחר יותר מאוזנת, ולא שיתרחש שבר ביחסי הסחר. יש דיאלוג מקיף בין ארה"ב לסין ואפשר לשדר להם מה חשוב למערכת היחסים".

קובעי המדיניות הסינים מדברים בעצמם על זה שצריך עוד צריכה בסין. זה לא שהרעיון זר להם.

"הם כבר ודיברו על זה. הבעיה היא שהם לא נקטו צעדים שהיו ממש עוזרים להגדיל את הצריכה באופן משמעותי. יש למשל הרבה מקום להוציא יותר על בריאות הציבור. כשמסתכלים על ההוצאה הציבורית על בריאות הציבור כאחוז מהתוצר, סין עדיין מדורגת בתחתית (ההוצאה הציבורית על בריאות בסין היא 1.5% מהתוצר. לשם השוואה, בישראל המספר עומד על 7.6% — א"פ). הסינים אומרים שהם נעים לכיוון יצירת מערכת ביטוח חברתי. וזה נכון. אבל המערכת הזו מתוכננת ככה שלעתים קרובות היא רק תורמת להגדלת רמת החיסכון. לקחת את המשכורות של אנשים ולשים אותן בתוכניות חיסכון כדי לשלם על פנסיה בעתיד, זה לא דבר שמעלה את רמת הצריכה הנוכחית. מה שדרוש כדי לתמוך בצריכה הוא ביטוח חברתי הרבה יותר נדיב לאנשים. במידה מסוימת זה דורש מהמדינה להשתמש בהכנסות, נגיד ממס הכנסה, כדי לתמוך בשירותי ביטוח חברתי בסיסיים. זה כיוון מאוד סוציאל־דמוקרטי אירופי. אבל אני חושב שזה מה שסין זקוקה לו כדי לצאת מהמצב שבו היא צריכה או לייצא או להשקיע יותר מדי".