תיק ההמתנות: כך מחלחל השיתוק הפוליטי המתמשך בישראל לחיים עצמם

מערכת הבחירות השנייה שנכפתה על ישראל הובילה לכך שבכל תרחיש פוליטי שיתרחש בחודשים הקרובים - הקמת ממשלה או בחירות נוספות - לא יהיה מנוס ממעבר לתקציב מדינה המשכי החל מעוד חודשיים, בינואר 2020.

זהו תקציב המוכר לעתים בשם 1 חלקי 12. בהיעדר ממשלה ותקציב שנתי מאושר, מאומץ אוטומטית תקציב השנה הקודמת בתוספת אינפלציה שנתית (בין 0%–0.5% במקרה הזה), לחלק למספר חודשי השנה, וזהו תקציב 2020, שמחולק מדי חודש בחודשו עד גיבוש תקציב חדש.

בנימין נתניהו צילום: אבי חי

רק לפני ארבע שנים, בשנת 2015, נרשם שיא במשך הפעלתו של תקציב המשכי – כאשר התקציב לאותה שנה אושר לבסוף רק בחודש נובמבר. ההבדל בין אז להיום משמעותי: הסביבה המאקרו כלכלית היתה שונה, לטובה, הגירעון לא היה עצום כפי שהוא עכשיו (חריגה של 1.1 אחוזי תוצר, שהם 14 מיליארד שקל מהתקרה המותרת), ובנוסף הזרוע המחוקקת – הכנסת – לא היתה משותקת זמן רב כפי שהיא כיום. סבב בחירות שלישי יוביל למצב חסר תקדים שבו שיתוק הממשלה (ממשלת מעבר מוגבלת מאוד בפעולות שביכולתה לבצע) והכנסת יגיע לכמעט שנתיים, מהם שנה ללא מסגרת תקציבית – מצב שמקרין כמובן על המשק ועל כלכלת ישראל.

בתקציב המשכי מתקיימת הפרדה ברורה בין כל מה שהיה מצוי בבסיס התקציב ב־2019 (ויעבור אוטומטית ל־2020 במסגרת תקציב המשכי) לבין כל עניין או נושא שמצריך תוספת חדשה או מיוחדת. כאן מסתבכת העלילה, מכיוון שתוספת כזו צריכה להיות מאושרת במקרים רבים על ידי הממשלה, ויש לאתר לה מקור תקציבי. כשמדובר בתוספת גדולה יחסית, המקור מגיע, פעמים רבות מקיצוץ רוחבי – שמאושר בממשלה ואחר כך בוועדת הכספים.

מהלך כזה מוגבל עד בלתי אפשרי בממשלת מעבר. אותו הדבר נכון גם לגבי עודפי תקציב שמשרדי ממשלה מבקשים להעביר לעתים משנה לשנה או מסעיף תקציבי אחד למשנהו. גם כאן דרוש אישור של ועדת הכספים ומכיוון שכעת אין לה רוב בוועדת הכספים – היא מתקשה להעביר שם העברות כאלה.

זאת ועוד, בתקציב המשכי הכוח עובר לפקידות המקצועית בדגש על החשב הכללי. החוק קובע כי "חשב המשרד יבדוק את צורכי המשרד השוטפים ההכרחיים לשנת הכספים ויתכנן את התקציב החודשי באופן שבו קודם כל יקוימו התחייבויות המשרד מכוח חוק, ולאחר מכן יקצה תקציב להפעלת שירותים חיוניים ופעולות אחרות". החשב מבצע, הלכה למעשה, מיון של הוצאות חיוניות ומותרות על פי חוק, כאשר כל התקשרות שאינה התקשרות שוטפת – כלומר כזו שתוקצבה בתקציב השנה בקודמת ושחוזרת ונשנית מדי שנה, כמו תחזוקה, שמירה, ניקיון, וכדומה, מופנית לאישור בוועדת חריגים. שם מכריע החשכ"ל אם תאושר או לא. וישנה הוראה נוספת: "חריגה מסכום זה (1 חלקי 12, מדי חודש) או שימוש בעודפי שנת תקציב קודמת – יהיו באישור החשכ"ל". כך הופך למשל סבסוד צהרונים או מתן מענקים לרופאים בפריפריה לעניין מוטל בספק.

"כלכליסט" סוקר שורת תוכניות שביצוען מתעכב, לרוב אחרי שכבר אושרו (בחלק מהמקרים נמנע גם אישורן), ושממחישות כיצד השיתוק הפוליטי המתמשך ותקופת הביניים שנעדרת ממשלה קבועה ובחלק גדול מהזמן גם כנסת פעילה – מתחילים לחלחל ל"חיים עצמם". החל מהביטחון, דרך בריאות, תחבורה ועד חינוך ורווחה. גם כשתקום ממשלה, לא בטוח שהכל ייפתר – פנינו לתקציב עם גזירות שיצטרכו לכסות את הגירעון – ובכל זאת תקציב מציג סדרי עדיפויות, ומטפל בגירעון בעוד שכל עוד הקיפאון הפוליטי נמשך – הפוליטיקאים מדברים על הבור התקציבי אך אין פתרונים וודאי שאין מדיניות.

אדריאן פילוט

תר"ש בלי תנופה

הפלונטר הפוליטי הוביל לכך שעדיין לא התקיים ולו דיון אחד בין הצבא לבין האוצר על מקורות המימון לתוכנית. לכן יישומה בפועל תקוע על אף הודעת הרמטכ"ל, שאינו יכול באמת להוציא לדרך באופן חד־צדדי תוכנית שדורשת מימון מקופת המדינה. לפי הערכות, מדובר בתוספת שנתית של 4 מיליארד שקל לתקציב הביטחון מדי שנה – כאשר כשליש יגיע מהתייעלות פנימית והיתר מתקציב המדינה.

בנימין נתניהו ואביב כוכבי צילום: שאול גולן

בריאות

הפקקים במיון לא ישתחררו

בשל זמני ההמתנה הממושכים בחדרי המיון משרד הבריאות תכנן להשקיע 100 מיליון שקל בחיזוקם בשנים הבאות. אולם מכיוון שאין תקציב ולממשלת המעבר אין סמכויות, תצטרך התוכנית להמתין לממשלה הבאה ולתקציב הבא. גם תוכנית לשיפור השירות בטיפות החלב נקטעה באמצע. פיילוט שבו אחיות טיפת חלב הגיעו עד לביתן של אימהות במחוז חיפה אמנם הצליח, אך נדרשת תוספת של כ־75 מיליון שקל כדי להטמיע את הנושא, סכום שתקוע בגלל הפלונטר הפוליטי.

חדר מיון בבית חולים ברזילי אשקלון צילום: גדי קבלו

תחבורה ציבורית

הסובסידיות נפגעות, אין מכרזים חדשים

 

גם אם ועדת הכספים תאשר היום העברה תקציבית שתאפשר את העברת הסובסידיות למפעילות התחבורה הציבורית לחודש ספטמבר, המשבר יהיה רחוק מפתרון. היקף הסובסידיות למפעילות גדול כמעט מדי חודש ביחס לתקצוב המקורי ולכן, בהיעדר מנגנון פיצוי קבוע, הבעיה תשוב ותזקוף את ראשה כנראה בקרוב.

המדינה משלמת כבר כיום כ־9 מיליארד שקל בשנה עבור תחבורה ציבורית, פי שניים ממה ששולם רק לפני כחמש שנים. בנוסף, אשכולות תחבורה ציבורית באזורים שונים בארץ אמורים לצאת למכרז חדש. בהיעדרו, מגיע פיצוי למפעיל הקיים על המשך העבודה, והתשלום הזה ייגרע מסעיפים אחרים.

אוטובוס חשמלי של אגד צילום: אגד

בריאות

חברי ועדת סל התרופות בראשות פרופ' זאב רוטשטיין התכנסו שלשום לפגישתם הראשונה. במרכז הפגישה עמד דירוג ראשוני לתרופות וטכנולוגיות בתחומי אלרגיה ואימונולוגיה קלינית, מחלות מטבוליות, מחלות זיהומיות ורפואת עיניים. כמו בכל שנה, האתגר קשה: לוועדה הוגשו השנה כ־900 תרופות וטכנולוגיות בעלות כוללת של מעל ל־3 מיליארד שקל.

בניגוד לשנים עברו, הפעם חברי הועדה יצטרכו לגבש החלטות באפלה. סל התרופות הוא הלכה למעשה הרחבת סל שירותי הבריאות, כלומר, תוספת של שירותים ותרופות לאלו הקיימים. הבעיה היא שאף אחד מחברי ועדת הסל לא יודע מה היקף התוספת ‑ 300 מיליון שקל, חצי מיליארד שקל או 700 מיליון שקל כפי שהבטיחו סגן שר הבריאות יעקב ליצמן ושר האוצר משה כחלון.

בהיעדר ממשלה ותקציב מדינה, אין אפשרות לקבוע מסגרת סופית לסל התרופות. זאת אחת הבעיות העיקריות שעמה מתמודדת מערכת הבריאות.

פרופ' זאב רוטשטיין צילום: אלכס קולומויסקי

רווחה

כשהממשלה החליטה לאמץ את תוכנית החומש למאבק באלימות במשפחה, היא לא איתרה לה מקורות מימון. התוכנית דורשת תוספת לבסיס התקציב של 50 מיליון שקל מדי שנה. בראשית 2019 ראש הממשלה בנימין נתניהו החליט להתערב ואיתר מקור להעברת 20 מיליון שקל לתוכנית – אבל הם הספיקו להשלמת הסכום ל־50 מיליון שקל ל־2019 בלבד. לא הובטח כסף לשנים הבאות.

בהינתן חרב הקיצוצים המאיימת על תקציב 2020, קשה להעריך מהיכן יגיע תקצוב נוסף. בין הסעיפים שביצועם מוטל בספק: חקיקת חוק האלימות הכלכלית והקמת מערך תיאום בין־משרדי בנושא.

בנימין נתניהו צילום: מוטי קמחי

חינוך

בית הספר של החגים בחנוכה הקרוב הוא קורבן קלאסי של המצב שבו אין קואליציה מתפקדת. כשהתקרבה שנת הלימודים, התברר שמספר תלמידי החינוך המיוחד גדל הרבה מעבר לצפוי וחסרים 350 מיליון שקל לפעילות במשך השנה.

פקידי האוצר לא הסכימו להוסיף תקציב, ושר החינוך רפי פרץ שלא רצה תקלות בפתיחת שנת הלימודים נאלץ להסב 150 מיליון שקל מתקציב הפרויקט בחנוכה למימון הפעילות של החינוך המיוחד עד סוף 2019.

אך מתחילת 2020 יהיה צורך בתקציב נוסף. היעדר קואליציה מתפקדת מנע את אישור תקציב המדינה ל־2020, כך שלא ברור מאיפה יימצא הכסף לחינוך המיוחד, וקיים חשש שבתי הספר של פסח והחופש הגדול ייפלו גם הם קורבן לקיצוצים.

רפי פרץ צילום: AP

רווחה

לא מכבדים את הסכם הנכים

ב־1 בינואר אמורים הנכים לקבל את הפעימה השלישית בתוספת הקצבאות, על פי חוק. אך כרגע התוספת לא תוכל לצאת לפועל: ראשית, תקציב 2019 כלל רק את הפעימה השנייה, ועד שיאושר תקציב חדש אין מקור תקציבי למימון הפעימה השלישית; שנית, רק לאחרונה הקים משרד האוצר את הוועדה שאמורה לקבוע את האופן והשיטה שבה יחולקו הקצבאות. באוצר רוצים לייעד את הכסף לקצבת ניידות לנכים, ובכך לממן תוכנית קיימת שהיתה אמורה להיות מתוקצבת בנפרד. כיוון שכך, הנכים מתכוונים לחדש את ההפגנות שלהם כבר מחרתיים.

נכה צילום: karman health care

רפואה

כפי שנחשף ב"כלכליסט", הממונה על השכר באוצר לא יחדש את המענקים לרופאים שיחליטו לעבור לפריפריה או להתמחות בענפי רפואה במצוקה. התוספת נקבעה ב־2011, התקציב נוצל בסוף 2014, ומאז בכל שנה, שרי האוצר והבריאות מתקצבים אותה לשנה נוספת.

ממשלת המעבר אינה מורשית להקצות תוספת חדשה. רופא שיצטרך להחליט היכן או באיזה תחום להתמחות יודע כי לא יזכה להטבות.

מיטות במסדרון צילום: הדר גיל עד

עבודה

בשנתיים האחרונות פעלה במשרד העבודה ועדה שדנה בצעדים הדרושים להכנת שוק העבודה לאתגרי העשור הקרוב. היא קבעה יעדי תעסוקה לגברים חרדים ולנשים ערביות. אבל ההמלצות החשובות ביותר שלה היו בתחום מערך הכשרת המבוגרים, שישראל חלשה בו במיוחד. מדובר בהכשרה מקצועית שאינה אקדמית ובהכשרת עובדים במהלך הקריירה שלהם. לצורך הרפורמה בתחום נדרשים כרבע מיליארד שקל.

שר העבודה והרווחה לשעבר חיים כץ לא הספיק להביא את מסקנות ועדת 2030 לאישור הממשלה ועל כן הן לא תוקצבו. אחרי שכץ נאלץ להתפטר, האתגר כפול. לא מדובר רק באיתור תקציב בשנת גירעון כבד – יידרש גם שכנוע של שר הרווחה הבא לאמץ מסקנות של ועדה שהקים קודמו.

תלמידים חרדים צילום: שאול גולן

תחבורה

אחד המיזמים הגדולים הוא "הקו הכחול", קו הרכבת השלישי של אזור ירושלים שאורכו כ־20 ק"מ ועלותו כמה מיליארדי שקלים. אישור הקו והוצאת מכרזים ראשונים לבנייה מחייבים תקציב, רק כדי לדעת כמה כסף יש להשקיע בכל שנה. שהרי בניית קו רכבת כוללת גם רכש ציוד, שהוא עתידי ואולי פחות דחוף, אבל גם הוצאת מכרזים לעבודות של בנייה אזרחית, שהיא מיידית יותר ומחייבת שכירת קבלני משנה. אם אין כסף לשלם להם, למה שהם יעבדו, ולמה שהמכרזים בכלל יראו אור?

השורה התחתונה: הקו לא אמור להיפתח מחר ולא מחרתיים, ושיתוק פוליטי עלול לדחות את ההתנעה של הבנייה שנה קדימה, על חשבון הנהגים שעומדים בפקק בכל יום מחדש.

רכבת לירושלים צילום: מאור סוויסה

הרכב החשמלי עלול להיתקע

משרד האנרגיה הוציא מכרז והכריז על זוכים לכ־2,500 עמדות טעינה לרכב חשמלי, מהלך שאמור לעודד את יבואני הרכב להציף את השוק בשלל דגמים. במשרד תכננו להוציא שורת מכרזים חדשים כבר בשנה הבאה, זאת כדי להגיע ליעד של 10,000 עמדות טעינה עד 2022. לדברי המשרד, עמדות הטעינה הן כורח המציאות בחזון גמילת שוק הרכב הישראלי מבנזין וסולר כבר ב־2030.

בהיעדר תקציב, במשרד חוששים שללא עמדות טעינה נוספות, יבואני הרכב לא יקדמו את הנושא, וחזון הרכב החשמלי יתעכב מאוד.

רנו חשמלית צילום: עמית שעל

סביבה

הגז לא יגיע למפעלים

במהלך הקדנציה האחרונה של הממשלה ה־20 משרד האנרגיה כשל בניסיונותיו לחבר מפעלים לגז טבעי, מהלך שאמור לצמצם את זיהום האוויר ולשפר את מצבם הכלכלי של המפעלים עד לרמה שהשירותים שעומדים לרשות הציבור יוזלו.

למעשה, לאחר ארבע תוכניות חירום רק האחרונה - עם מענקי חיבור נדיבים בהיקף של כ־600 מיליון שקל - הראתה סימנים בשטח, אולם היעדר התקציב ימנע את סבסוד החיבור למפעלים מרוחקים, ופעימת התשלום של 200 מיליון שקל למפעלים תלויה באוויר משום שאין תקציב.

גז טבעי צילום: חברת החשמל

מים

שדרוג מתקני טיהור ייעצר

המדינה אישרה לפני כחצי שנה תוכנית חירום למשק לאחר חמש שנות בצורת. אולם בהיעדר תקציב, התוכניות לתמיכה בשדרוג רשת הביוב והקמת מתקני טיהור שפכים עומדות בסימן שאלה גדול. משרד האנרגיה אמור להעביר לרשויות מענקים לשדרוג רשתות הולכת המים וטיהורם. בהיעדר תקציב, אין כסף להעביר לטובת העניין.

שלשום נחשף ב"כלכליסט" שהחוק לצמצום מספר תאגידי המים בסכנה עקב סירוב הרשויות המקומיות לשתף פעולה. אם משק המים יימנע מצמצומים והמענקים לשדרוג התשתיות ייתקעו, הציבור יפסיד פעמיים.

מכון טיהור שפכים בהרצליה צילום: אוראל כהן