הרזרבות של האוצר פוגעות בשקיפות התקציב

השקיפות של סעיפי תקציב המדינה כפי שהוא מוגש לכנסת וכפי שמוצג לציבור וכן הריכוזיות בה מנהל אגף התקציבים את התקציב בפועל פוגמים באפקטיביות של הממשלה ויוצרים תמונה לא נכונה של התקציב בעיני הכנסת והציבור - זו השורה התחתונה של דוח מבקר המדינה שעוסק בסעיפי רזרבות בתקציב המדינה שדורש מהממונה על התקציבים, שאול מרידור לפעול כדי להפוך את התקציב לשקוף ומהימן יותר כמה שיותר מהר.

בשנים האחרונות, אגף התקציבים אכן פעל להגדלת השקיפות דרך הנגשת המידע, בין אם לאור תפיסתו של הממונה הקודם, אמיר לוי, ובין אם בעקבות לחץ תקשורתי או לחץ פרלמנטרי מכיוונה של ח"כ סתיו שפיר. אולם מבקר המדינה חושף זוויות סמויות בתקציב ובפרקטיקה של אגף התקציבים. בעקבות הדיונים עם צוותו של מבקר המדינה בתקציב הנוכחי הוסיפו באגף התקציבים פירוט חדש עבור כל תקציב הכולל את הפילוחים העיקריים של התקציב, בין היתר של סעיפי הרזרבה.

אגף התקציבים עובד על פי הנהלים הפנימיים של האוצר שקובעים כמה צריך "לשים בצד" לכל רזרבה. אולם בפועל, כך מצא מבקר המדינה, 34 סטיות ב-7 סעיפים שבדק בשיעורי הניכוי בפועל להם לא ניתן הסבר מספק. בחלק מהמקרים הרזרבות היו גדולות מידי ובחלק לא היה כלל רזרבות.

סעיפי הרזרבה פזורים בין תקציבי המשרדים השונים, כאשר אין לאלו יכולת לעשות בהם שימוש ללא "הפשרה" של ועדת הכספים שכן הם מאפשרים לאוצר לנהל מעין "ניהול סיכונים" בכל הנוגע להוצאות הממשלה. מבקר המדינה מצא כי בסעיפי תקציב שיעור הרזרבה עומד על היקפים חריגים כמו למשל תקציב פיתוח החינוך או תקציב פיתוח הבריאות - שם היקף הרזרבה מהתקציב עומד על 53% ו-32% בהתאמה. חשוב להבין שהחלק המשויך לרזרבה נוגס למעשה בתקציב בפועל שמקבל המשרד שכן למרות שהכסף "חונה" אצלו, הוא לא יכול לגעת בו. על כך כתב מבקר המדינה כי "שיעורי הרזרבות הגבוהים בסעיפי תקציב הפיתוח מעידים על ריכוזיות גבוהה הנתונה בידי אגף התקציבים גם בביצוע תקציב הפיתוח בשל שליטת האגף בהפשרת הרזרבה לשימוש המשרדים".

שר האוצר משה כחלון צילום: יאיר שגיא

מבקר המדינה מעלה טענה על החוסר הבעייתי בשקיפות התקציב, שנובע מהשימוש באותן רזרבות. כתוצאה מדרך הקצאת הרזרבות, ישנם תקציבים שחלק גדול יותר מהם נשמר כרזרבה, ולא ניתן להשתמש בו באופן שוטף, ותקציבים שבהם שיעור נמוך יותר נשמר ברזרבה, שכן בהם עיקר התקציב הוא שכר. בפועל, מעיר מבקר המדינה, הממשלה והכנסת לא יודעות מה היקף התקציב שניתן בפועל לכל סעיף מבלי לדעת כמה ממנו מוקצה לרזרבה.

כך למשל במשרד התיירות, הרווחה, או התשתיות - שיעור של מעל 2% נשמר רק כרזרבה פיסקלית ולעומת זאת במשרד החינוך, בתקציבים המועברים לרשויות המקומיות ובמשרד לשירותי דת פחות מ-0.25% נשמר לרזרבה זו. כאשר מסתכלים על השיעור הנשמר לרזרבה מתקציבי ההשקעה, משרד הבריאות נדרש לשים בצד מעל 3%, לעומת משרד המשפטים ששומר פחות מאחוז. בשורה התחתונה, בדיוק כפי שקורה בעת קיצוץ רוחבי - הקיצוץ בפועל לא באמת רוחבי, ויש משרדים שנפגעים יותר. אולם זה נקבע ללא דיון על סדרי עדיפויות של הממשלה ומבלי שהדבר הועבר בצורה שקופה לציבור. מבקר המדינה העיר על כך לאגף התקציבים לפני כעשור בכל הנוגע לקיצוצים הרוחביים, אולם דבר לא שונה מאז. באגף התקציבים ציינו כי החל מתקציב 2019 תוצג לממשלה ההפרדה בין תקציבי הקניות והשכר עבור כלל הסעיפים אולם לטענת מבקר המדינה צריך להציג את הסכום בפועל שנשמר כרזרבה.

השימוש ברזרבות לכספים קואליציוניים

נמצא כי בתקציב המדינה לשנים 2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים וכספים שעליהם החליטה ועדת הכספים במסגרת הסכמות עם חברי כנסת כרזרבה פיסקלית בניגוד להחלטת ממשלה 2177, שקבעה כי יש לתקצבם כרזרבות ייעודיות. רזרבה פיסקלית אינה רזרבה משרדית ייעודית, שכן עליה לשמש לשמירה על הכללים הפיסקליים, ורק כשמתברר שאין צורך בשימוש זה היא יכולה לשמש לשינוי סדרי העדיפויות של הממשלה. תקצוב כספים קואליציוניים ברזרבות פיסקליות מטשטש את הגבולות בין המטרות של הרזרבות השונות ומקשה על הציבור והכנסת את הבקרה על הסכומים המוקצים לכל אחת מהמטרות.

באגף התקציבים ציינו כי מאחר ולא ניתן לסמן כספים פוליטיים בתקציב לאור הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, זה היה הפתרון הטוב ביותר, במשרד המשפטים הסכימו עם אגף התקציבים אולם ציינו כי מדובר בפתרון סביר לאור כך שהתקצוב הוא ברזרבה עד להשלמת הבדיקות בנוגע להעברות הכספים. מבקר המדינה ציין כי היועמ"ש קבע כי אותם כספים קואליציוניים צריכים להיכנס לסעיף התקציבי הרלוונטי של המשרד, בהתאם לפעילות שסוכמה בקואליציה.

מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא צילום: שלומי יוסף

עוד מתייחס מבקר המדינה לכך שאגף התקציבים לא עושה הפרדה בין הרזרבה לתקציבי הפיתוח לבין הרזרבה לתקציבים השוטפים, מה שעלול לפגוע ביכולת של הממשלה לבצע השקעות לטובת צריכה שוטפת של משרדי הממשלה זאת למרות שהמבקר העיר על כך לפני עשור.

נמצא כי בתקנה אחת בתקציב הפיתוח של משרד השיכון - רזרבה להתייקרויות אשראי - תקציבים לא נוצלו במשך שנים רבות והם מועברים כעודפים משנה לשנה, ברוב השנים בחודש דצמבר. בשנת 2012 הגיע סכום העודפים בתקנה זו לכ-1.6 מיליארד שקל. מאחר ומדובר בתקציב אשראי, בתקציב האחרון הוא עבר להלוואות לדיור לבני הקהילה האתיופית.

המבקר הראה דרך אחת בה "מלבין" את העברות ומתאר כיצד בדצמבר 2016 ביקש האגף מוועדת הכספים לאשר העברה של 1.8 מיליארד שקל מתקציבים שונים לרזרבה הכללית והעברה נוספת של אותו סכום מהרזרבה לתקציב הביטחון. המבקר מצא כי 958 מיליון שקל הועברו מ-100 תקנות שונות השייכות ל-36 סעיפי תקציב כאשר ההעברות הגיעו מסעיפי רזרבות להתייקרויות, רזרבות לעמידה ביעד ההוצאה.

המבקר מתייחס גם לפרקטיקה בעייתית מאד של האוצר של תקצוב יתר שהופך למעשה לרזרבה סמויה. במקום להגדיר תקציב ברזרבה כלשהי, ממשיך האוצר במשך שנים לקבוע תקציב גבוה ממה שצריך בפועל בסעיפים שונים, רק כדי בסוף השנה להעביר את אותם כספים למקום אחר. מבקר המדינה מצא כי בשנים של תקציב דו שנתי 2012 וב-2014 היו תקציבים עודפים בהיקף של 2.2 מיליארד שקל ו-4.1 מיליארד שקל בהתאמה ובשנים האחרות היו תקציבים כאלה בהיקפים קצת יותר נמוכים. מבקר המדינה ציין כי תקצוב יתר של תקציבים באופן מתמשך מעיד על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנסת התקציב "תכנון זה מציג לממשלה, לכנסת ולכלל הציבור תמונה שגויה וחסרה של המקורות הכספיים במשרדי הממשלה ואף של יעדיהם האמיתיים". לטענת המבקר, הדבר מחזק את השפעתם של שר האוצר ואגף התקציבים העל התקציב בשלב הביצוע ומכביד על עבודת ועדת הכספים שנדרשת לאשר את השינויים לאורך השנה.

כך למשל שיעור הביצוע המצטבר לסעיף "מס הכנסה שלילי" שיעור הביצוע המצטבר לשנים 2014-2008 היה כ-55% בלבד, והוא משקף פער מצטבר של כ-1.6 מיליארד שקל. למרות זאת בשנת 2015 המשיך האוצר לתקצב את הפעילות בתקנת הרזרבה בסכום הקרוב למיליארד שקל - למרות שהתקציב אושר רק בחודש נובמבר. באוצר טענו כי התקציב למס הכנסה שלילי מבוסס על התחזיות של גורמי המקצוע ברשות המסים.

המבקר התייחס גם לסעיפים תקציביים שבאופן קבוע נדרש להגדיל אותם במהלך השנה. מבדיקה שעשה עלה כי ישנן 37 תוכניות שונות שהיו יעד לקבלת כספים בעצימות גבוהה במשך השנים, כך למשל ב-2014 הועברו אליהן עמד על 2 מיליארד שקל כאשר מבלי לקחת בחשבון את הוצאות הביטחון המסווגות (של גופים כמו השב"כ והמוסד) שתמיד מועברות מהרזרבה בהיקף של 7-8 מיליארד שקל.

באגף התקציבים טוענים כי תת הביצוע של תוכניות רבות נובע משינוי בהנחות במהלך השנה שלא נלקח בחשבון בעת בניית התקציב ולא כתוצאה מפעולה מודעת ומכוונת. בנוגע לתת התיקצוב של סעיפים שונים מספרים באגף התקציבים על שינוי שעשו בתקציב 2015-6 שבמסגרתו כבר לא מתקצבים שינויים חד-פעמיים באמצעות הרזרבה, מה שאמור להפחית את ההעברות במהלך השנה.

הסעיפים שהכנסת לא רואה

תקציב המדינה שמוגש לאישור הכנסת לא יורד לרמת ה"תקנות" המפורטות לרמת ה-8 ספרות, אלא נעצר ברמת התוכניות שעומדות על 6 ספרות. רק לאחר האישור מפרסם האוצר את התקציב לרמת התקנות. במסגרת אותן תקנות חלק מהן מוקדש ל"רזרבות" שבפועל הכנסת אינה מכירה ואינה יודעת כי היא מאשרת. מבדיקת המבקר, בתקציב 2018 - 2.3% מהתקציב היה למעשה רזרבה ש"סמויה" מעיניהם של חברי הכנסת, אמנם הוא נמצא במגמת ירידה מאז 2012 אבל בפועל הוא כמעט מחצית מהרזרבה הכוללת שעומדת על 5% מתקציב המדינה. כך למשל מתקציב פיתוח החינוך מעל 40% מהתקציב היה רזרבה סמויה, בתקציב פיתוח הבריאות מעל 30% ובתקציב הפיתוח של משרד השיכון כ-15%. על כך השיבו באגף התקציבים: "מטבע הדברים חלק מהתקנות המסווגות כרזרבה מתוקצבות ברמת התקנה וזאת מכיוון שהשימוש בהם מתבצע בתוך התוכנית. תקנת רזרבה שמצויה תחת תוכנית מסוימת משמשת, ככלל למטרות אליה מיועדת אותה תוכנית".

מבקר המדינה התייחס לעתירתה של ח"כ סתיו שפיר נגד משרד האוצר שבמסגרתה התחייב האוצר לעבות את הביאורים לגבי התקציב החל מתקציב 2015. אלא שפועל שני סעיפים משמעותיים מאוד - סעיף "הוצאות שונות" שעומד השנה על 2.4 מיליארד שקל (ו-63% ממנו הוגדרו כרזרבה) וסעיף "הוצאות פיתוח אחרות" שתוקצב השנה ב-2.4 מיליארד שקל (מתוכם 56% הוגדרו כרזרבה) - לא זכו לפירוט הכולל את עיקרי הצעת התקציב, יעדים, תיאור מפורט, שינויים לאורך השנים או חשיפה לסיכונים בכל הנוגע לאותם כספים. מדובר בסעיפים שמהווים כלי לניהול הסיכונים בכלל התקציב עבור אגף התקציבים. המבקר ציין כי ראוי היה שאגף התקציבים היה מתקן את הליקויים שעלו כבר בעבר והיה עומד בהתחייבותו לבג"ץ בעתירת שפיר.

האוצר: שיעור הרזרבות סביר

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "שימוש ברזרבות תקציביות הינו כלי ניהולי מקובל לצורך ניהול סיכונים ושמירה על מרחב גמישות בניהול תקציב. היקף הרזרבות בכלל תקציב המדינה, בהתאם לדו"ח מבקר המדינה, עומד על כ-4% עד 5% מסך התקציב, נתון שהוא להערכתנו סביר בכל קנה מידה אפשרי. עם זאת, משרד האוצר שואף לשפר משנה לשנה את דיוק תחזיות התקציב וזאת, תחת מגבלות לוחות הזמנים להכנת ואישור התקציב.

"כלל נתוני התקציב שעל בסיסם נכתב דו"ח המבקר, זמינים לעיון הציבור בחוברות התקציב שמוגשות לכנסת, באתר האינטרנט של משרד האוצר (ובצורה גולמית באתר data gov) ואנו מברכים על כל התעניינות ציבורית בהם. ברוח זו אנו גם נלמד לעומקו את דו"ח המבקר מתוך שאיפה להפיק ממנו מסקנות שיסייעו בהנגשת נתוני התקציב".

ח"כ שפיר מסרה עם פרסום הדו"ח כי "במשך שנים רקם משרד האוצר שיטה סודית לצמצום ההשקעה של המדינה בשירותים לאזרח, באמצעות הסתרת תקציבים בקופות סודיות שאינן מדווחות לציבור ואינן מנוצלות. בזמן שאזרחי ישראל משלמים מסים גבוהים ומקבלים שירותים חברתיים עלובים, באוצר מספרים להם ש'אין כסף' - מה שנחשף היום בדוח המבקר כשקר גמור. המבקר מאשר את טענותיי נגד האוצר מאז שהגעתי לכנסת - ונותן רוח גבית למאבק שלי ולעתירה שהגשתי נגד ההתנהלות הזו, שמזלזלת בכספו ובזכויותיו של הציבור הישראלי".

עינת פישר לאלו, מנכ"לית המרכז להעצמת האזרח: "תקציב המדינה מהווה גם התחייבות ממשלתית כלפי הציבור והבטחה לסדר עדיפויות בהקצאת משאבי המדינה. היעדר שקיפות בנוגע למטרותיהם האמיתיות של סעיפי התקציב, פוגע באמון הציבור ובמחויבות הממשלה לממש את המטרות עליהן הצהירה".