מיליארדים שהוקצו למטרות חברתיות כלל לא מנוצלים

בכל שנה מאשרות הממשלה והכנסת את תקציב המדינה לשנה הבאה. התקציב כולל סעיפים רבים וחלוקת הכספים ביניהם אמורה להוות בין היתר תמונת מראה לסדר העדיפויות של המדינה ולהציג את התוכניות שבכוונתה להוציא לפועל. אלא שהמרחק בין הנייר שעליו נכתב ספר התקציב למציאות גדול ובדרך מתרחשים דברים רבים: תקציבים רבים שמיועדים לשלל נושאים אינם מנוצלים עד תום, סעיפים אחרים עושים שימוש ביותר כסף משהוקצה להם מלכתחילה וישנם גם סעיפים שהתקציב שלהם מועבר בשלמותו למטרות אחרות לחלוטין, אחרי שתקציב המדינה אושר.

לא מדובר בסטיית תקן או בחישוב שגוי של פקידים במשרדי הממשלה השונים, אלא בשיטה שלפיה מתנהלות הממשלות כבר שנים, כזו שמאפשרת לשרים לדרוש לעצמם קרדיט על הישגים ציבוריים וחברתיים שבסופו של דבר לא מתבצעים בשטח, ושהופכת את תקציב המדינה להמלצה בלבד.

ניתוח שערך המרכז להעצמת האזרח לתקציבי המדינה בשנים 2013—2015 חושף באופן מפורט מה באמת קורה בתקציב המדינה.

המשרדים לא מנצלים את כל הכסף

סעיפים רבים בתקציב לא נוצלו במשך שנים. כלומר, כסף שהקצתה הממשלה למקור מסוים או מטרה ספציפית לא הגיע ליעדו. כך למשל עלה בגורלו של הסעיף שהקצה למשרד הבריאות 1.6 מיליון שקל עבור מימון טיפולי שיניים לקשישים ב־2013—2015. ניתן היה לצפות שכל שר בריאות ישמח לעשות שימוש בתקציב הזה, שכן לסייע לקשישים נזקקים זה לא רק מבורך אלא גם מצטלם יפה, אך בפועל משרד הבריאות ניצל רק 9% מהתקציב המיועד בשנים האלו.

כשבוחנים את השנים בנפרד התמונה שמתקבלת היא אף עגומה יותר. ב־2015 ניצל משרד הבריאות 14% מהתקציב שיועד למטרה הזאת וב־2014 הוא ניצל 7% ממנו. זה לא שבשנה שעברה החליט המשרד לדאוג יותר לשיניים של הקשישים, אלא שהתקציב הופחת מ־600 אלף שקל ב־2014 ל־460 אלף שקל. זאת לאחר שהתקציב המקורי שאושר בכנסת באותה שנה עמד על יותר ממיליון שקל ובהמשך קוצץ.

טיפולי השיניים לקשישים לא לבד. גם סעיף הבקרה על קופות החולים לא נוצל כמעט בכלל. וגם משרד הבריאות לא לבד. מדובר בתופעה שקיימת בכל המשרדים. משרד החקלאות, למשל, השתמש רק ב־19% מהתקציב שהוקצה לו לצורך עידוד קליטת עובדים ישראלים בשנים האלו שעמד על 22.4 מיליון שקל. כשמביאים בחשבון את מצבו הרעוע של ענף החקלאות בישראל ואת המאבקים הרבים שמתנהלים סביב העלאת המכסות להעסקת עובדים זרים הדבר נראה תמוה עוד יותר, שכן הפתרון נמצא ממש מתחת לאפה של הממשלה — היא רק צריכה לבצע את מה שהיא עצמה אמרה שבכוונתה לבצע במסגרת ספר התקציב.

אחת הדוגמאות הפרדוקסליות ביותר היא הסעיפים בתקציב משרד הבינוי והשיכון שאמורים לסייע לזכאים שונים, כמו למשל הסעיף שמקצה כספים לרכישת דירות לדיור הציבורי. ב־2013—2015 הקצתה המדינה 2 מיליארד שקל למטרה זו, אך המשרד ניצל רק 9% מהתקציב הזה. בכל הקשור לסעיף שמיועד לסיוע בהלוואות לדיור לזכאים המשרד השתמש רק ב־24% מ־270 מיליון השקלים שאושרו לו בתקציב. למעשה, ב־2015 המשרד לא השתמש באף שקל שאושר לו למטרה זו.

שר האוצר לשעבר, יאיר לפיד צילום: עמית שאבי

כל זאת בזמן ששר האוצר משה כחלון מחלק מאות אלפי שקלים באמצעות הנחות לזכאים שזכו בהגרלות תוכנית מחיר למשתכן — תוכנית שבה הזכאים נדרשים לעיתים להון עצמי של מאות אלפי שקלים כדי לרכוש דירה.

התופעה הנפוצה הזאת לא מונעת מהמשרדים השונים להתהדר בכל שנה, רגע אחרי אישור התקציב, בכספים שהצליחו לקבל לטובתן של מטרות חשובות ולרוב גם פוטוגניות.

את הביצוע הנמוך אפשר להסביר בכמה דרכים. ראשית, ניתן להסביר זאת בחוסר היכולת של משרדי הממשלה לממש בפועל את התוכניות שעבורן דרשו כסף מהאוצר. הרי בין החזון, ההצהרות והרצון הטוב למציאות בשטח יש לפעמים פער משמעותי. לפעמים הפוליטיקאים משחקים את המשחק הפוליטי, דורשים ומקבלים תקציב למטרה שאת אפשרות מימושה הם לא בדקו עד הסוף לפני כן. שנית, כפי שמעידים משרדי הממשלה השונים, לפעמים האוצר פשוט לא מעביר להם את הכסף בזמן. העברת הכסף בשלב מאוחר מונעת מהמשרדים לעשות שימוש בכל הכסף שהוקצה למטרה מסוימת מראש.

הסעיפים שכל תקציבם הולך למטרות אחרות

ישנם סעיפים שהמשרדים לא עושים בתקציב שאושר להם שימוש כלל לא משום שהם לא רוצים או לא יכולים, אלא משום שרגע לאחר אישור התקציב בכנסת, התקציב של אותו סעיף מועבר בשלמותו למטרות אחרות. כך קרה לתקציב שקיבל משרד הבינוי והשיכון עבור חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה ב־2013—2015. כל 45 מיליון השקלים שהוקצו לשם כך הוסטו לסעיפים אחרים. אותו הדבר קרה לתקציב שיועד לסעיף סיוע בשכירות ארוכת טווח לעולי אתיופיה, שהיה אמור לעמוד על 20 מיליון שקל בשנים האלו.

אמיר לוי הממונה על התקציבים צילום: חגי דקל

לפעמים הכסף לא מוסט למטרה אחרת אלא מוסט בין השנים השנות. כך קרה לפרויקט עיר ללא אלימות של המשרד לביטחון פנים שלא מנצל בכל שנה בממוצע כ־60 מיליון שקל מתקציבו, שהם יותר מ־50% מהתקציב השנתי של הפרויקט, שתקציבו הכולל ב־2013—2015 עמד על 402 מיליון שקל.

במשרד מסבירים את המצב בכך ש"שיעור הביצוע בתוכנית עיר ללא אלימות אמנם עומד מדי שנה על 45%—47%, אולם יתר התקציב מחויב כולו בחוזים ובהתקשרויות עתידיות, כך ששיעור הביצוע האפקטיבי יעמוד בסופו של דבר על 100%". במשרד מדגישים כי "הסיבות לתת־ביצוע זה נובעות בעיקרן מהפרויקטים הטכנולוגיים של התוכנית — התקנת מצלמות אבטחה וביצוע עבודות תשתית — שהינם פרוייקטים רב־שנתיים שניצולם התקציבי מדווח לאחר השלמתם".

אז אולי הכסף מגיע בסופו של דבר ליעדו, אבל בפועל מדי שנה האוצר מאשר תקציב גבוה בעשרות מיליונים מזה שבאמת דרוש למטרה. הסיבה לכך בדרך כלל היא פוליטית. השר הממונה רוצה את כל הכסף לעצמו, שכן הוא יודע שיש באפשרותו לשחק עם הכסף בין השנים השונות, או שהוא פשוט לא מאמין לשר האוצר שייתן לו את הכסף שדרוש לו בהמשך הדרך.

משה כחלון שר האוצר צילום: אלכס קולומויסקי

חלק מההסטות מתבצעות מהרזרבות הגלויות של האוצר שמיועדות מראש לשימוש במקרים מוגדרים. לעיתים האוצר לא מתקצב תוכניות במלואן משום שהוא יודע שתקצוב מלא יביא לכך שבסופו של דבר תקציב המשרד יהיה בתת־ביצוע.

אבל הדבר אינו נכון בכל המקרים. לעיתים מדובר ברזרבה סמויה. כלומר, רזרבה שהאוצר בונה עליה לשימושים אחרים מתוך ידיעה שייווצר תת־ביצוע. ולעיתים פשוט מדובר בהבטחה ריקה של האוצר או של הממשלה למשרד, כזו שאין בכוונתם לעמוד מאחוריה בשום שלב.

ויש גם מי שמשתמש ביותר משאושר לו

בניגוד לסעיפים שתקציבם מוסט למטרות אחרות או סעיפים שהמשרדים לא מנצלים את תקציבם באופן מלא, ישנם סעיפים שבפועל מנצלים הרבה יותר משאושר להם. הניצול העודף מתאפשר בין היתר בזכות ההסטה ובזכות הניצול הנמוך של הסעיפים האחרים.

באופן לא מפתיע, סעיפים כאילו ניתן למצוא בתקציב משרד הביטחון. כך קרה למשל בסעיף שמקצה כספים לאחזקת מבנים. ב־2013—2015 אושרו למטרה זו 2.4 מיליארד שקל, אך בפועל נוצלו 234%. כלומר, כמעט פי 2.5.

גם סעיף הגמלאות של משרד הביטחון חוצה באופן עקבי את התקרה שנקבעה לו. בשנים האלו הוקצו לסעיף זה 1.2 מיליארד שקל ובפועל השתמש משרד הביטחוון בכמעט 2 מיליארד שקל למטרה זו. כשקוראים את הדו"ח האחרון של מבקר המדינה שמותח ביקורת חריפה על התוספות החריגות שמאשר הרמטכ"ל לגמלאים ולמענקי פרישה, ניתן להבין את מקור החריגות האלו בקלות רבה.

משרד הביטחון גם משתמש ביותר כסף משהוקצה לו כדי לשלם את הוצאות החשמל שלו. בשלוש השנים האחרונות הוא ניצל 131% מהתקציב שאושר לו לשם כך — כ־1.7 מיליארד שקל במקום 1.3 מיליארד שקל. זאת בזמן שמשרד הביטחון מתהדר בכך שהוא פועל להגדלת החיסכון שלו בחשמל.

גם הגוף שמאשר את תקציב המדינה כולו — הכנסת — מרשה לעצמו לחרוג מהתקציב המאושר. התקציב להוצאות עובדי הכנסת, שכולל גם את השעות הנוספות של עובדי המשכן, עמד בפועל על 92 מיליון שקל בעוד שהתקציב שאושר לשם כך עמד על 45 מיליון שקל בלבד.

ניתן להסביר חלק מהחריגות האלו בסבך הבירוקרטי שכרוך באישור תקציב המדינה, בירוקרטיה שבה קל לכמה עשרות מיליוני שקלים ללכת לאיבוד, ובעובדה שיחסי כוחות מניעים את הפוליטיקה. מי שיכול לכופף את היד לעמיתיו עושה זאת ומקבל כספים נוספים.

אבל לא מדובר בהסברים שמניחים את הדעת. מדובר כאן בשיטה שיוצרת את המצב שבו רק בודדים יודעים מה באמת קורה בתקציב המדינה. ובמקרה הזה ידע הוא כוח להשגת תקציבים נוספים, לעיתים וכביכול, יש מאין.

מנכ"ל המרכז להעצמת האזרח תומר לוטן מסר בתגובה כי "יצרנו כלי לבחינת תקציב המדינה לטובת מקבלי ההחלטות והציבור במטרה לשפר את עבודת הממשלה ואת ניהול המשאבים הציבוריים. הנתונים חושפים כי תקציב המדינה מכיל מיליארדים שאינם מנוצלים באופן שיטתי, מה שמדגים כי הבעיה היא לא הקצאת הכסף אלא המימוש שלו למטרה שלשמה הוגדר".

ממשרד האוצר נמסר כי "אנו מברכים על פרסום הנתונים ומעודדים כל שיח על תקציב המדינה וביצועו. כלל המידע המנותח בדו"ח מפורסם על ידי משרד האוצר לעיון הציבור במטרה לאפשר התעמקות בנתונים.

"יודגש כי תקציב המדינה נבנה בהסתמך על הנחות רבות לגבי משתנים כלכליים ודמוגרפיים וכן קצבי הביצוע של משרדי הממשלה. חריגה מהנחות אלו עשויה להוביל לניצול בחסר או לניצול יתר בסעיפי התקציב השונים".