המבקר על פנסיית ברירת מחדל: "המדינה התמקדה בדמי הניהול והזניחה את התשואות"

מבקר המדינה יוסף שפירא מפרסם היום (ד') דו"ח לפיו הוא מצדד בטענות המתנגדים לרפורמת פנסיית ברירת המחדל, אחת הרפורמות החשובות שיצאו לדרך בשוק הפנסיה. בשורה התחתונה, לעמדתו של שפירא, הרפורמה שמה דגש אך ורק על דמי הניהול. 

החל מנובמבר יחלו שתי קרנות פנסיה שנבחרו במכרז על ידי משרד האוצר להציע דמי ניהול נמוכים במיוחד לכלל ציבור החוסכים בישראל ויהפכו לקרן ברירת המחדל לעובדים שהמעסיק שלהם לא דאג להם להסדרים מוזלים בפנסיה. מעסיקים שלא ירצו לצרף את עובדיהם לקרן ברירת המחדל יהיו חייבים לצאת למכרז בין כלל קרנות הפנסיה כשהפרמטר המרכזי שינחה אותם הוא דמי הניהול המוצעים.

המטרה המוצהרת של הרפורמה הייתה לפתור את בעיית הסבסוד בין חוסכים חזקים ומאוגדים לחוסכים בעלי שכר נמוך ונעדרי כוח מיקוח המשלמים לרוב את דמי הניהול המקסימליים הקבועים בחוק ולהציע להם חלופה זולה בעת שהמעסיק לא דאג להם לכזו. מבדיקה שערך המבקר עצמו עולה כי בחמש קרנות הפנסיה הגדולות, נכון לסוף 2015 היו 2.3 מיליון חוסכים מתוכם 60% שילמו דמי ניהול מקסימליים או קרובים למקסימום.

הרפורמה טלטלה את ענף הפנסיה ועוררה את זעם חברות הביטוח המחזיקות בקרנות הפנסיה הגדולות ושולטות ב97% משוק הפנסיה בישראל. אלו גייסו למלחמתן אפילו את יו"ר ההסתדרות אבי ניסנקורן תחת הסולגן לפיו בחירת קרן פנסיה על סמך פרמטר יחיד של דמי ניהול חוטא לטובת החוסך. זאת שכן יש חשיבות לאיכות ניהול ההשקעות והשירות. המבקר קובע בדו"ח שלו כי אמנם קרן ברירת המחדל היא "צעד חיובי של אגף שוק ההון לצורך העמדת פלטפורמת חיסכון זולה לעובדים המוחלשים בחברה" אלא שהוא טוען כי "שימוש בקריטריון יחיד של דמי ניהול בקביעת קרן ברירת המחדל אינו מתיישב עם מדיניות אגף שוק ההון וקיים חשש כי הדבר עלול לפגוע בסופו של יום בציבור המבוטחים מבחינת התשואה נטו ואיכות המוצר הפנסיוני". אלא שהמפקחת על הביטוח דורית סלינגר טוענת כבר שנים כי היא לא רואה חשיבות גבוהה של השוואת תשואות בקרנות הפנסיה שכן בטווח הרחוק רוב הקרנות משיגות תשואה ממוצעת דומה וכי ממילא לא ניתן לחזות על בסיס ביצועי העבר את ביצועי העתיד. יתרה מכך, בעיקר עבור חוסכים בעלי שכר נמוך שעל פי רוב משלמים את תקרת דמי הניהול החוקית בפנסיה, באגף הציגו מספר פעמים נתונים אמפיריים המצביעים על כך שגם אם הם היו חוסכים בקרן עם התשואות החלשות ביותר הקצבה החודשית שלהם צפויה להיות גבוהה יותר בדמי הניהול הנמוכים למול חיסכון בקרן עם התשואות הגבוהות יותר אך בדמי ניהול מקסימאלים. יש לציין כי באחרונה חשף "כלכליסט" מכתב שהפיצה חברת הביטוח הפניקס לסוכני הביטוח שלה המבהיר כי מודל הבונוסים שלהם הולך להיקטם על רקע הרפורמה. הסוכנים צפויים אם כן, לצאת מהמגרש של קרנות הפנסיה המוזלות, בהעדר רווח, ולפיכך, חוסכים שיבקשו להנות מדמי ניהול נמוכים יצטרכו לוותר על תיווכו ושירותו של הסוכן.

על פי המלצתו של שפירא המפקחת על הביטוח תחזור ותשקול, במהלך השנתיים הקרובות, את הצורך בהוספת פרמטרים נוספים מעבר לשיעור דמי הניהול, כגון כאלה המתייחסים לאיכות המוצר ולתשואה המותאמת לסיכון, בקביעת קרן ברירת המחדל.

דורית סלינגר, המפקחת על הביטוח. המבקר למעשה מצדד במתנגדים לרפורמה שהיא הובילה צילום: ישראל הדרי

אוכלוסיית השכירים בשכר נמוך נפגעת מהסדר פנסיית חובה

המבקר מתייחס בדו"ח לחובת ההפרשה לפנסיה שנכנסה לתוקף החל משנת 2008 ותוקף את אגף שוק ההון ואגף התקציבים על כך "שלא פעלו לתת מענה לעובדים הנפגעים מההסדר הטומן בחובו פגיעה בהתחלקות ההכנסות של העובדים על פני זמן וגלגול חלק מעלות ההסדר של המעסיקים אל העובדים". מדובר בביקורת ארוכת שנים שמופנת כלפי חוק פנסיה חובה שכולל שלושה מאפיינים – ראשית, הדרישה מהעובד להפריש לפנסיה, כאשר עובדים בעלי שכר נמוך נאלצים לוותר על שכר בהווה לו הם זקוקים למחייה היומיומית לטובת העתיד הלא ידוע. שנית, האפשרות שהמעסיק שנדרש כעת לבצע הפרשות לפנסיה, יקזז זאת דרך הפחתה בשכר העובדים. בנוסף, המבקר תוקף את חוסר השוויונית שבניצול הטבות המס הגלומות בחיסכון הפנסיוני. כידוע, ההפרשות לפנסיה לא כרוכות בתשלום מס הכנסה ורווחי ההון המופקים מהם פטורים ממס רווחי הון. לפי דו"ח המבקר חמשת עשירוני ההכנסה הראשונים אינם נהנים מהטבות מס בחיסכון פנסיוני, והנהנים העיקריים מהטבות המס לחיסכון פנסיוני הם בעלי ההכנסה בעשירון התשיעי והעשירי. למעשה, המבקר מוצא כי חוסכים רבים בפנסיית חובה בעצם מפסידים מכך נטו שכן הקצבה שהם מקבלים כתוצאה מהחיסכון הכפוי מקוזזת להם מקצבת השלמת ההכנסה שהייתה מגיעה להם אלמלא אולצו לחסוך. למעשה, מבדיקה שמציג המבקר 36.9% מהעובדים מפסידים בחישוב ההטבות נטו.

לפי המבקר הירידה בהטבה של השלמת הכנסה בעקבות קצבת הפנסיה אינה מכוסה במלואה מהטבות המס כתוצאה מהחיסכון לפנסיה. עם זאת, המבקר מציין כי למרות ההפסד בהטבות, עדיין נמצא שיש שיפור ביחס התחלופה (שיעור ההקצבה החודשית בפנסיה לעומת השכר לפני הפרישה) וזאת כתוצאה מחובת ההפקדות של המועסקים עצמם (חלק מההפקדה לפנסיה היא מטעם החוסך וחלק מטעם המעסיק) וכן בזכות התשואה על ההפקדות האלה בתקופת החיסכון. מעניין כי סגנה הבכיר של סלינגר, הראל שרעבי, הגיב לסוגייה זו שהפנה אליו המבקר וחשף כי אגף שוק ההון הציע לשנות את מודל הטבות המס הקיים שכיום מזכה בהטבת מס רק מעל סף הכנסה מסויים, במודל חדש. לפי המודל שהוצע העובד יקבל הטבה מהמדינה על כל שקל שהוא מפקיד לקרן פנסיה. לפי המודל שהוצע על כל 100 שקל שהעובד יפקיד לחיסכון המדינה תפקיד 55 שקל לחשבון הבנק של העובד או לחשבון החיסכון שלו, לפי בחירתו. אלא שלפי בדיקה שביצע מבקר המדינה גם במודל זה, משקל ההטבות הניתנות לחמשת עשירוני ההכנסה הנמוכים מסך הסכום הכספי של ההטבות הייתה גדלה בכ-7.6% בלבד.כך או כך שרעבי מסר כי "הצעת האגף לא הבשילה ליישום".

הראל שרעבי, סגן המפקחת על הביטוח. "ההצעה לא הבשילה ליישום"

בכל הנוגע לבעייתיות בחיסכון חובה לפנסיה בכך שהסכום הדרוש לקיום היומיומי בעצם נלקח מהעובד לטובת עתידו, המבקר מפנה לפתרון שהוצע בעניין תחת הכוונה להחיל פנסיה חובה לציבור העצמאים ומציע להפחית את שיעורי דמי הביטוח הלאומי שהם נדרשים לשלם ובמקביל לחייב אותם להפריש לפנסיה מההכנסה הממוצעת שלהם בשיעור מדורג: עד מחצית השכר הממוצע במשק – 4.45% מהשכר ויותר ממחצית השכר הממוצע במשק ועד השכר הממוצע במשק 12.55%.

ביחס לגלגול האפשרי של חובת המעסיק לבצע הפרשות פנסיוניות דרך הפחתת שכר העובד, המבקר לא קיבל את הטענה כי ממילא המעסיקים לא יוכלו לעשות זאת ביחס לאוכלוסייה הרלוונטית שכן רובם ממילא מקבלים שכר מינימום. לטענת המבקר "מועסקים המשתכרים שכר מינימום עלולים לאבד תוספות שכר מעל שכר המינימום אם המעסיק יגלגל עליהם את עלויותיו בפנסיית חובה".

המבקר מציין כי הוא מצפה משר האוצר לשקול הקמת ועדה נוספת שתפיק לקחים ביחס להסדר פנסיה חובה לשכירים. בכל הנוגע להפסד נטו בהטבות כתוצאה מאובדן השלמת ההכנסה מהביטוח הלאומי, המבקר מציע לשקול השוואת הרעיון ביחס לעצמאים גם ביחס לציבור השכירים – כלומר במקביל לדרישה להפריש לחיסכון, להקטין את ההפרשות לביטוח לאומי.

מבקר המדינה, יוסף שפירא צילום: עמית שאבי

סבסוד צולב בין חוסכים פעילים לפורשים בשל סביבת הריבית

בשנים האחרונות מתמודדים החוסכים לפנסיה עם שחיקה שרק תלך ותגדל בקצבאות שלהם בגלל עיוות בגובה הקצבאות המשולמות לפורשים לפנסיה. קצבאות הפורשים מחושבות על בסיס הנחה כי כספי החיסכון יניבו תשואה שנתית של 4% בשנה בעוד שסביבת הריבית האפסית השוררת במשק בעשור האחרון, הופכת הנחה זו ללא ריאלית. כתוצאה מכך, מכיוון שקרן פנסיה מבוססת על מנגנון סבסוד הדדי, הפורשים מקבלים בפועל קצבת פנסיה הגבוהה בכ-10% מזו המגיעה להם בפועל, והסכום העודף הזה נגרע מהסכומים שצוברים החוסכים הפעילים. בשנים הקרובות, אם בעיה זו לא תיפתר, יגדל העיוות שכן יותר ויותר חוסכים יפרשו לפנסיה. לטענת המבקר, באוצר בחרו עד כה שלא להתמודד עם בעיה זו ולנסות למצוא לה פתרון אמיתי.

פתרון מסויים שמציע האוצר לבעיה הוא דרך שינוי מנגנון הקצאת האג"ח המיועדות לחוסכים בקרנות הפנסיה. אג"ח מיועדות הן בעצם סובסידיה של המדינה המקצה לקרנות אג"ח בתשואה מובטחת של 4.86% בשנה, זאת בזמן שהאג"ח הממשלתיות מניבות היום תשואה השואפת לאפס. באוצר החליטו לשנות את ההקצאה קובע שבמקום שכל החוסכים יקבלו הקצאה של 30% אג"ח מיועדות מסך התיק, הפנסיונרים יקבלו הקצאה של 60% אג"ח מיועדות ואילו החוסכים הפעילים לא יקבלו הקצאת מיועדות כלל. כך, קצבאות הפנסיונרים יוכלו להשיג את הנחת התשואה של 4% בשנה והסבסוד ההדדי יתבטל.

המבקר מצא לנכון לתקוף את ועדת באב"ד בראשה עמד מנכ"ל משרד האוצר שי באב"ד, שהגתה את השינו במנגנון חלוקת האג"ח המיועדות, על כך שלא התמודדו עם העובדה שככל שיש יותר חוסכים בקרנות הפנסיה, כך גדלה הסובסידיה הממשלתית הבאה לידי ביטוי בהקצאת אג"ח מסוג זה. "העלייה במשקלן של איגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה החדשות והוותיקות בסך החוב הממשלתי חורגת משמעותית מסף ה"סבילות" המקסימלית בניהול החוב בכל התרחישים המקיימים את יעד הממשלה להפחתת יחס החוב הציבורי לתוצר ל-50% והמקיימים את תוואי הפחתת הגירעון בהתאם לחוק הפחתת הגירעון. תוואי צמיחת אג"ח המיועדות חורג משמעותית גם מיעד הביניים להגיע ליחס חוב ציבורי לתוצר בשיעור של 60% לקראת סוף העשור הבא" אומר המבקר. במילים אחרות, המבקר רומז כי היה נכון להציע לקבוע תקרה להיקף ההקצאה של האג"ח המיועדות.

הרי מה קורה למעשה? המדינה מצד אחד מתחייבת לתת תשואה של 4.86% לשליש מהכספים בקרנות הפנסיה שהיא מקבלת "כהלוואה", בזמן שהיא בקלות יכולה לקבל הלוואה זולה בריבית אפסית דרך גיוס חוב בשוק הסחיר. מצב זה יכול להשתנות כמובן ברגע שהריבית תעלה ובעבר כאשר הריבית הייתה גבוהה מ-4.86%, המדינה אפילו נהנתה מהאג"ח המיועדות. אלא שהסיכוי שהריבית תעלה על 4.86% בשנים הקרובות נמוך, והסובסידיה מהווה נטל על המדינה. לפי המפקח "עלולה להתפתח צמיחה חריגה של אג"ח מיועדות בטווח הארוך. משקל המיועדות צפוי לצמוח בקצב הולך וגדל ברוב השנים ולהגיע לשיעורים גבוהים – כמחצית מהחוב הממשלתי ויותר. שיעורים אלה גבוהים בכל קנה מידה והדבר יכול לפגוע בניהול החוב הממשלתי ובשוק האג"ח הממשלתיות" קובע המפקח. המפקח תוקף את אגף התקציבים ואגף הכלכלן הראשי שלא ביצעו מבחני קיצון להתפתחות האג"ח המיועדות ולבחינת השפעתן בתרחישי קיצון על תקציב המדינה. למעשה, בדיקת המבקר מעלה כי צפויה צמיחה חריגה של אג"ח מיועדות בטווח הארוך ומשקלן צפוי לצמוח בקצב הולך וגדל ולהגיע לשיעורים גבוהים עד לכמחצית מהחוב הממשלתי ואף יותר. שיעורים אלה, לטענתו, גבוהים בכל קנה מידה, גם ביחס למקובל במדינות ה-OECD. במילים אחרות המבקר רומז כי אולי נכון היה לקבוע מנגנון הקובע מה תקרת היקף הקצאת האג"ח המיועדות בהתאם לצפי של הקצאתן לחוסכים בשנים הקרובות. אלא שהוא מתעלם מכך שהחלטה שכזו הייתה גורמת להתנגדות עצומה במה שהיה נתפש כמהלך נוסף של המדינה להתנער מדאגה לעתיד הציבור.

המבקר ממליץ בעניין זה לשר האוצר לבחון מחדש את המלצות הצוות ולגבש פתרון שיביא בחשבון את ההשפעה של הקצאת האג"ח המיועדות על תקציב המדינה ויחס החוב הממשלתי. מעניין כי המבקר לא מציין במפורש כי הוא מצפה לחתוך את הקצאת האג"ח המיועדות, ככל הנראה כי הוא חושש להטיל פצצה שכזו לאוויר, בד בבד עם הקו המוצג בדו"ח הביקורת הקורא למדינה שלא להתנער מהאחריות הסוציאלית שלה ביחס לעתיד הציבור.

צילום: שאטרסטוק

דמי הניהול של הפנסיונרים

אחת העוולות הגדולות בשוק הפנסיה מתרחשת בדיוק ברגע שהחוסך נמצא בשיא כושר המיקוח שלו – רגע לפני גיל פרישה. באופן אבסורדי, למרות שהחוסך מחזיק אז בחיסכון שצבר כל חייו ויכול לבחור לכאורה מאיזו קרן לקבל קצבת פנסיה חודשית, בפועל, דמי הניהול של הפורשים לפנסיה מזנקים ברגע זה למקסימום הקבוע בחוק – 0.5% מהצבירה וזאת גם אם במהלך תקופת החיסכון נהנו מדמי ניהול מוזלים באופן משמעותי. מבדיקת המבקר עולה כי נכון ל-2015 היו 34,419 מקבלי פנסיה ושיעורם היה כ-0.8% מסך החוסכים הפעילים והלא פעילים בקרנות הפנסיה החדשות. אלא שכל אותם פנסיונרים שילמו את דמי הניהול המקסימליים ומרגע פרישתם אין להם אפשרות לעבור מקרן פנסיה אחת למתחרה.

באגף שוק ההון פרסמו באחרונה טיוטת חוזר שתאפשר לראשונה ניוד של כספי הפורשים בין קרנות הפנסיה אלא שהבעיה היא שכל עוד סוגיית הסבסוד הצולב בין החוסכים הפעילים לפורשים לא נפתרת בשל סביבת הריבית, הקרנות מסרבות לקלוט פורשים מקרנות מתחרות. זאת מכיוון שכל פורש שמגיע מקרן מתחרה מקבל למעשה קצבה גבוהה מזו המגיעה לו על חשבון החוסכים הפעילים בקרן. כתוצאה מכך אין באמת לחוסכים לקראת גיל פרישה יכולת מיקוח אמיתית על דמי הניהול לאחר הפרישה. בתשובה לפניית המבקר מסר שרעבי כי "אם לאחר שישוחרר חסם הניוד לעמיתים לקראת הפרישה, שיעור דמי הניהול שמשלמים הפנסיונרים ימשיך להיות השיעור המירבי נבחן דרכים להורדת שיעור דמי הניהול ולקידום שוק משוכלל ותחרותי גם לאוכלוסיית המבוגרים".

בתשובת אגף שוק ההון צוין כי התערבות בדמי הניהול של עמיתים שכבר פרשו מעלה קושי משפטי נוכח חוסר האפשרות של הפנסיונרים לעבור לחברה אחרת ממועד תחילת קבלת הקצבה. עם זאת, האגף הזכיר כי הוא בוחן דרכים שונות להבטיח כי גם לאחר הפרישה יוכל פנסיונר לעבור לחברה אחרת ולהוזיל בכך את דמי הניהול. אלא שהמבקר לא הסתפק בתשובה זו וטען כי על האגף לבחון בהקדם נקיטת צעדים נוספים להוריד את דמי הניהול לפנסיונרים.

המלצת המבקר בנושא זה היא קביעת תקרת דמי ניהול נמוכה יותר לפנסיונרים המשקפת את העלות הכלכלית האמיתית של ניהול תיק הפנסיונר.

מאגף שוק ההון, ביטוח וחסכון נמסר בתגובה: "האגף פועל כל העת לשיפור מצבם של החוסכים והמבוטחים. רק בשנה האחרונה יצאו לפועל רפורמות משמעותיות. למשל, איחוד חשבונות פעילים ולא פעילים, קרן ברירת מחדל, הבטחת זכויות המבוטחים בפוליסות אובדן כושר עבודה וקו הצדק הפנסיוני. רפורמות אלו ואחרות כבר הוכיחו עצמן בכך שחיזקו את כוחו של הצרכן והגבירו את התחרות בשוק. אגף שוק ההון ימשיך ליזום מהלכים לטובת ציבור החוסכים והמבוטחים".

בעניין קרן ברירת המחדל נמסר: "קרנות ברירת המחדל מעניקות לראשונה כוח מיקוח לכל חוסך במדינת ישראל, ויובילו להוזלה משמעותית של דמי הניהול. ההחלטה על שימוש בקריטריון יחיד של דמי ניהול נעשתה לאחר בחינת מכלול השיקולים המקצועיים. החלטה זו היא המתאימה ביותר להגשמת מטרת ההליך ולטובת החוסכים. בנוסף, האגף פועל להבטחת איכות השירות לכל העמיתים באמצעות הסדרה, פיקוח ואכיפה".

בעניין דמי הניהול לפנסיונרים נמסר: "אגף שוק ההון פועל להורדת דמי הניהול לפנסיונרים באמצעות הגברת התחרות בשוק. האגף פרסם לאחרונה תקנות שיאפשרו לפנסיונר להתנייד בין קרנות פנסיה ולהוזיל את דמי הניהול גם לאחר פרישה".