פותח חשבון: שינויים בהרגלי הפיקוח
סעיף נסתר בהמלצות ועדת הריכוזיות מבשר על הקמת צוות בשיתוף בנק ישראל, הפיקוח על הביטוח ורשות ני"ע שיפקח על התפתחות סיכונים מערכתיים במשק. האם מדובר בהקדמה לקראת בחינה כוללת של מבנה הפיקוח על המערכת הפיננסית?
בין שלל ההמלצות שפרסמה ביום שני ועדת הריכוזיות, נכלל גם סעיף קצר שבישר על "צוות בראשות בנק ישראל שיהיה אמון על סיכון מערכתי ויקצה משאבים לניטור וטיפול בקבוצות עסקיות".
הדיווח הלקוני הזה מבשר על עליית מדרגה משמעותית ברמת התיאום בין שלושת המפקחים על המערכת הפיננסית בישראל - בנק ישראל, אגף הפיקוח על שוק ההון והביטוח במשרד האוצר ורשות ניירות ערך. בימים אלה מוקם צוות משותף לשלושת הגופים, שיהווה מעין פורום לשיתוף פעולה מקצועי בנושא סיכונים מערכתיים. הצוות המשותף, שהקמתו אושרה על ידי שלוש רשויות הפיקוח, יבחן סיכונים מערכתיים בהתהוות, יעריך את השפעתם הפוטנציאלית וידון בדרכי פעולה והתערבות במטרה להפחית את הסיכונים ולטפל בהם. המסגרת הזו אף עשויה לסייע לבנק ישראל לבחון ולנקוט פעולות מאקרו־יציבותיות במטרה לתמוך באיתנות המערכת הפיננסית.
על רקע המשבר הפיננסי הגלובלי של 2008, שהוכיח כי "אפקט ההידבקות" במערכות פיננסיות מודרניות הוא מהיר ביותר ועלול להוביל לקריסתן, הקמת צוות משותף לשלושת הרגולטורים שיעקוב אחר התפתחות הסיכונים במערכת הפיננסית היא הכרחית.
שני מפקחים על האשראי
על רקע הסדקים שבמודל הרגולציה הקיים בישראל, ממש לא בטוח שאפשר יהיה להסתפק בהקמת הצוות המשותף. מפגן האחדות של נגיד בנק ישראל פרופ' סטנלי פישר, המפקח על שוק ההון והביטוח פרופ' עודד שריג, ויו"ר רשות ניירות ערך פרופ' שמואל האוזר, עלול להתפרק מהר מאוד אם מישהו ינסה לגעת באחד מתפוחי האדמה הלוהטים במשק - הצורך לבחון מחדש את מבנה הפיקוח על המערכת הפיננסית.
הפיקוח על המערכת הפיננסית בישראל נעשה כיום בצורה ענפית - בנק ישראל מפקח על הבנקים; אגף שוק ההון והביטוח במשרד האוצר מפקח על חברות ביטוח, קרנות פנסיה, קופות גמל, קרנות השתלמות וסוכני ביטוח; ורשות ניירות ערך מפקחת על הבורסה, קרנות נאמנות, חתמים, יועצי השקעות ומנהלי תיקים.
כך מתקיים לו "ארביטראז' רגולטורי", פרצות בפיקוח שנפערות בין כמה רגולטורים ומעוותות את הבקרה. כך למשל, בית השקעות שמנהל קרנות נאמנות וקופות גמל מפוקח גם על ידי רשות ניירות ערך וגם על ידי המפקח על שוק ההון והביטוח. בראייה מערכתית יותר, אחד התחומים שטומנים בחובם פוטנציאל סיכון משמעותי ביותר הוא שוק האשראי. אך בישראל, הפיקוח על שוק זה, המורכב מאשראי בנקאי ואשראי חוץ־בנקאי, נעשה על ידי בנק ישראל ועל ידי אגף הפיקוח על שוק ההון בנפרד. כך, רק בעקבות הקמת ועדת הריכוזיות הוחלט כי המפקח על הביטוח יחזק את המגבלות על חשיפת גופים מוסדיים לטייקונים, בדומה למגבלות בנק ישראל.
מסקנות ועדת הריכוזיות עתידות להפוך יותר ויותר בנקים וחברות ביטוח לגופים ללא גרעין שליטה. במצב כזה, שבו יתקיים שלטון מנהלים ושבו יש פוטנציאל לקיום "גרעין שליטה סמוי", תפקידם של המפקחים הפיננסיים רק יתעצם. בבנק ישראל ינסו להאיץ אחרי החגים את חקיקת התיקון לחוק הבנקאות ("תיקון מראני"), שיעצים את יכולת הפיקוח על בנקים ללא גרעין שליטה. במקביל, אתמול דווח ב"כלכליסט" כי אגף שוק ההון והביטוח החל לגבש הצעת חוק דומה כדי לחזק את יכולת הפיקוח שלו על חברות ביטוח ללא גרעין שליטה. עם זאת, פערים משמעותיים בסמכויות, במשאבים ובניסיון בין גופי הפיקוח מעלים חשש כי לפחות חלק מהרגולטורים אינו מוכן לאתגרים החדשים.
פערים בעצמאות הפיקוח
במחקר של פרופ' אבי בן בסט מהאוניברסיטה העברית מ־2007 נמצא כי בנק ישראל נהנה מהעצמאות הפיקוחית הגבוהה ביותר, ואילו אגף שוק ההון והביטוח, שכפוף ישירות לפוליטיקאי (שר האוצר), הוא בעל העצמאות הפחותה ביותר.
קיימות שתי חלופות מרכזיות למבנה הפיקוח הקיים בישראל: מודל "כפל הפסגות" ההולנדי ומודל רשות הפיקוח העצמאית. במודל ההולנדי, שבו תומך בנק ישראל, הפיקוח הכלל־מערכתי שוכן בבנק המרכזי, ואילו הפיקוח על התנהגותם העסקית של המוסדות הפיננסיים נמצא בידי ארגון נפרד שנמצא מחוץ לבנק המרכזי. לצד ההערכה לאיכות הפיקוח ולעצמאות של בנק ישראל והטענה כי בנק מרכזי מנהל משברים פיננסיים במהירות וביעילות, מתנגדי המודל טוענים כי הוא עלול להוביל לריכוז כוח רב מדי במוסד אחד ולתלות גדולה בזהות העומד בראשו (היום זהו פישר הנהנה מיוקרה מקצועית, מחר יישב שם מישהו אחר), וכמו כן עשוי להוביל לניגוד עניינים בין פיקוח יציבותי לבין ניהול מדיניות מוניטרית.
אנגליה בעקבות הולנד
לפי מודל אחר, הפיקוח הכלל־מערכתי צריך להתקיים בגוף נפרד - מחוץ לבנק המרכזי. מודל כזה פעל עד שנת 2010 בבריטניה תחת הרשות לשירותים פיננסיים (FSA). עם זאת, לאחר קריסתו של הבנק הבריטי Northern Rock במשבר האחרון, החליטה ממשלת השמרנים לבטל את ה־FSA ולהעביר את סמכויות הפיקוח שלו לבנק המרכזי, בדומה למודל ההולנדי. "רק לבנקים מרכזיים ישנם ההבנה המאקרו־כלכלית הרחבה, הסמכות והידע הנדרשים כדי לערוך את השיקולים הנדרשים כיום ושיידרשו בעתיד", הסביר שר האוצר הבריטי ג'ורג' אוסבורן את החלטתו.
לכל מודל יש יתרונות וחסרונות, אבל בחירה בסטטוס־קוו הנוכחי בישראל היא ודאי לא האפשרות הטובה ביותר. האם ראש הממשלה בנימין נתניהו ירים את הכפפה ויקים - למרות התנגדותו הצפויה של שר האוצר יובל שטייניץ, שינסה למנוע את הוצאת אגף הפיקוח על שוק ההון והביטוח ממשרד האוצר - ועדה ציבורית לבחינת מבנה הרגולציה בישראל?
