בנק ישראל: צמצום הגירעון - גם באמצעות השקעה בתשתיות

הטיפול בגירעון נדחק למטה בסדר העדיפויות הציבורי בשל משבר הקורונה, ולא זכה להתייחסות מצד הממשלה השנה - כך טוענים בבנק ישראל בפרק שעוסק במגזר הציבורי ובמימונו בדו"ח השנתי ל-2020, שהתפרסם היום (ג'). עם ההתאוששות מהמשבר, מציינים בבנק, יהיה צורך לשוב ולדון בדרכים לצמצומו. הגירעון התקציבי ב-2020 הסתכם ב-11.6% מהתוצר, לעומת 3.7% בשנת 2019.

כך, כחלק מהפקת הלקחים ממשבר הקורונה, וכלקח מהעיכובים והקשיים בהגשת עזרה לעסקים ולעובדים – חשוב לבנות מנגנון סיוע קבוע, שיופעל על בסיס נתונים כלכליים. בכלל זה, יהיה צורך להתאים את מערכות הבריאות והחינוך למצבי חירום.

לפי בנק ישראל, יחס החוב-תוצר, שהגיע ב-2020 ל-72.6%, ימשיך להיות גבוה בעשורים הקרובים וירידתו תהיה איטית, גם אם שיעור הריבית יהיה נמוך משיעור הצמיחה. למשבר הזה הגיעה המדינה במצב טוב, שאפשר לה לגייס חוב בריבית נמוכה, אבל כעת יש צורך לחזור למסגרות התקציביות הברורות, לצד תוכנית רב שנתית שמטרתה להפחית את הגירעון המבני.

בכלל זה, כך לפי הבנק, נדרשות ב-2021 הימנעות הממשלה מהחלטות שמגדילות את הגירעון המבני - והעלאת מיסים. אם צעדים אלו לא ינקטו, המשמעות תהיה הגבלה של המרווח הפיסקלי שמאפשר לממשלה לנקוט פעולות אנטי מחזוריות בעת חירום, שתקשה על ההתמודדות עם המשברים הבאים.

סימולציה שערך בנק ישראל לתוואי יחס החוב ותשלומי הריבית העלתה כי שימור הגירעון המבני הקיים צפוי להגדיל את יחס החוב-תוצר באופן שאינו בר קיימא. לכן, ככל שהממשלה תקדים לפרסם תוכנית פיסקלית רב שנתית, ניתן יהיה לפרוס את ההתאמות המתחייבות מתהליך צמצום הגירעון באופן הדרגתי, והשפעתן על המשק תהיה מתונה יותר.

ראש הממשלה בנימין נתניהו מקבל את הדו"ח מידיו של הנגיד אמיר ירון צילום: עמוס בן גרשום / לע"מ

כעת, ניצבת ישראל בפני אתגר צמצום הסיוע, כאשר המשך תמיכה שלא לצורך עשוי לפגוע בתמריצים לחזרה לעבודה וכן לתמרץ חברות זומבי. מצד שני, משיכה מהירה מידי של רשת הביטחון עשויה לפגוע בהתאוששות המשק. לפי הבנק, ביוני 2021 לא יהיה נכון להסיר את רשת הביטחון בבת אחת, אלא ראוי יהיה להפנות את הסיוע הממשלתי לתוכניות הכשרה תעסוקתית, ולהתמקד בסיוע לענפים שנפגעו משמעותית ובעסקים שנמצאים במצוקת נזילות ומתקשים בביצוע השקעות.

התוכניות לצמצום הגירעון המבני עוברות לפי בנק ישראל בהשקעות בתשתיות באופן שיוביל להגדלת הפריון, להשגת צמיחה בת קיימא, להפחתת אי השוויון, וגם – לשינוי אנרגטי והפחתת פליטת גזי החממה – כחלק ממגמת ההתאוששות הירוקה העולמית. בנק ישראל בוחן בדו"ח שלוש אפשרויות למימון תוכניות אלו: הראשונה, מימון באמצעות גיוס חוב; השנייה, מימון באמצעות העלאת מיסים; והשלישית - מימון משולב באמצעות שני הכלים.

בתרחיש של מימון רק באמצעות חוב מציין הבנק כי הנטל של התשלומים ותשלומי הריבית בתרחיש זה גבוה מהתוספת לצמיחה, ולא יהיה מנוס בכל מקרה בהמשך הדרך מהעלאת מיסים. מימון באמצעות מיסים יוביל אמנם להקטנה נקודתית בצמיחה בשל המיסוי, אך הצמיחה שתתווסף בשל הפעלת הרפורמות צפויה להיות גבוהה מכך, ויחס החוב-תוצר בתרחיש זה צפוי לעמוד ב-2040 על שיעור של 69%, לעומת צפי של 77% ללא רפורמות.

בנק ישראל מציין כי הגירעון המבני בישראל מושפע מאוד מרמת המיסוי הנמוכה, ולאו דווקא מהוצאות שוטפות גבוהות. בחינה של תרחיש משולב, בו המימון כולל הן גיוס חוב והן העלאת מיסים, כך לפי הבנק, דורשת בשלב הראשון קביעת יעדים ארוכי טווח ליחס חוב-תוצר מהממשלה, שלוקח בחשבון גם את אמון השווקים באחריות הפיסקלית שלה, והצורך בביצוע רפורמות תשתית רחבות היקף.

הנגיד: לא להאריך את החל"ת מעבר ליוני

נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון, אמר בעת הצגת הדו"ח כי יש צורך בצעדים מיידיים ליציאה מהמשבר: בצד של התעסוקה, יש לתת לחל"ת להגיע עד יוני על מנת לשמר על אמינות צעדי הממשלה, אך אין צורך להאריך אותו; אנשים מחוץ למעגל העבודה צרכים להתכונן לחזרה אליו; יש להסדיר את המשך המדיניות לאחר יוני, ולשם כך להמתין לנתונים ממרץ, וללמוד האם יש בעיה רוחבית או ממוקדת ענפים. לדבריו, צריך לזכור שהשנה האחרונה פגעה באוכלוסיית בני ה-40 ומעלה שקשה להם לחזור למעגל העבודה, ויש צורך להגדיל את ההשקעה בהכשרות מקצועיות. כמו כן יש לבחון סיוע ספציפי לעסקים.

עוד ציין כי בעיות היסוד של המשק הישראלי לא השתנו מהתקופה של לפני הקורונה, אבל יש תובנות שניתן לקחת מהתקופה הזאת.כך,  פריון העבודה ממשיך להיות בעיה של המדינה, ומלווה אותה כבר תקופה ארוכה.

ארבעת הנושאים שיובילו לדברי אמיר את היציאה מהמשבר הם פיתוח ההון האנושי ושיפור מערכת החינוך, פיתוח תשתיות פיזיות ובכלל זה תחבורה ציבורית, קידום נושאים פיננסיים אסטרטגיים ובראשם פיתוח שוק האיגוח שינגיש אשראי בצורה רחבה יותר וקידום הבנקאות הפתוחה, וטיוב הנתונים והדיגיטציה בייחוד במגזר הציבורי.

קידום תוכניות אלו כרוכות בהשקעה של כ-3% תוצר, ויש שלוש דרכים לממן אותן: מסים, גיוס חובות ושילוב ביניהם. ההתמודדות איך לעשות זאת היא אחד האתגרים שיעמדו בפני הממשלה, כל ממשלה שלא תהיה.