עו"ד זיו גרומן מנתח: האם החלופה המתגבשת לתמ"א 38 מהווה תחליף ראוי לתוכנית המתאר?

בשיתוף מערכת זירת הנדל"ן

בנובמבר 2019 הכריזה המועצה הארצית לתכנון ובנייה כי תמ"א 38 - תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה – תסיים באופן רשמי את דרכה באוקטובר 2022, והכניסה את שחקני ההתחדשות העירונית לכוננות.

התוכנית אמנם אושרה על ידי ממשלת ישראל כבר ב-2005, אבל למעשה רק ב-2012 היא התחילה לבסס לעצמה אחיזה בנוף הבנייה המקומי - עם אישורו של תיקון 3, לפיו התוספת במסלול חיזוק ותוספת תגדל ל-2.5 קומות, לצד הרחבת יחידות הדיור ב-25 מ"ר וסגירת קומת העמודים. זו בעצם נקודת הציון המשמעותית בתולדות התוכנית, ועל כן כאשר בוחנים את יעילותה, יש לעשות זאת בפרספקטיבה של 8 שנים ולא של 15 שנים.

מבלי לרדת יותר מדי ברזולוציות, כבר כעת ניתן לומר כי על אף כוונותיה הטובות, ועל כך ודאי יסכימו כולם, תמ"א 38 לא הצליחה להגיעה לפריפריה ובמיוחד לאותם יישובים בסיכון השוכנים על השבר הסורי-אפריקאי - ובהם טבריה, בית שאן, קרית שמונה, ראש פינה וצפת. חוסר היכולת לייצר נוסחה כלכלית שתביא יזמים אל אזורי הספר, גרמה לכך שהפרויקטים התנקזו במרביתם המכריע אל אזורי הביקוש – גוש דן, השרון והסביבה.  

שר הפנים, אריה דרעי. מקדם תזכיר לחוק התכנון והבנייה שיאגד רפורמות בהתחדשות העירונית צילום: עמית שעל

ניתן למנות לא מעט כשלים בתמ"א 38, כשאחד המרכזיים שבהם טמון בשיקול הדעת שניתן לוועדות המקומיות מכוח סעיף 22 להוראות התמ"א, שהביא לשינוי אינטנסיבי במסמכי המדיניות – לא רק בסיומן של מערכות בחירות ותחלופה של ראשי רשויות, אלא לא פעם גם תוך כדי קדנציות. אין חולק על כך שעדכון המדיניות והתאמתה לרוח הזמן והמציאות בשטח היא דבר חיוני, אלא שצעד כזה מחייב מענה גם לפרויקטים שכבר עברו כברת דרך תחת המדיניות קודמת, ובהינף החלטה מצאו עצמם בחוסר אונים מוחלט.

דרוש פיצוח

כך או כך, בעוד שנתיים בדיוק יפקע המנדט של התוכנית, כשאת הערפל מנסה נכון לעכשיו לפזר תזכיר החוק החלופי לתמ"א 38, שעל גיבושו עומל כעת מינהל התכנון, בהוראת שר הפנים אריה דרעי. חשוב להדגיש, אין מדובר במסמך מוגמר, אלא בכזה שעוד נמצא בעבודת תיאום תוך משרדית וטרם פורסם להערות הציבור, אך בכל זאת ניתן לקבל תמונת מצב באשר לקווים המנחים.

עוד בטרם בוחנים את העקרונות המוצעים, אני סבור כי כל עוד התוכנית החלופית טרם יצאה אל הפועל ואף לא נוסחה באופן סופי, ביטול התמ"א הוא מהלך נמהר, בלשון המעטה. מן הראוי לדעתי להכיל תקופת חפיפה מוגדרת בין התוכניות (תמ"א 38 והתוכנית החלופית), במהלכה ייבחן היישום הפרקטי של המתווה האלטרנטיבי - וככל שהוא אכן יעמוד ביעדיו ובאמת יפגוש את המציאות, ניתן יהיה לגנוז את התמ"א באופן סופי ומוחלט. 

חשוב להדגיש כי שילוב המתווה החלופי בחקיקה במסגרת חוק התכנון והבנייה הוא עניין מבורך, שבשעה טובה עתיד לייצר את הוודאות שכל כך נדרשת בתחום ההתחדשות העירונית. עם זאת, בתזכיר החוק במתכונתו הנוכחית אני לא מוצא התייחסות לסוגיית מס השבח ומע"מ שירותי בנייה – מהם, כידוע, מיזמי תמ"א 38 פטורים כיום (בתנאים הקבועים בחוק מיסוי מקרקעין וחוק מע"מ, לפי העניין). ללא הפטורים הללו, אין כדאיות כלכלית למיזמים בתחום, ופרויקטים לא ייצאו לדרך. לפיכך, נדרשת התייחסות מקיפה שתפזר את הערפל סביב סוגיות אלה.

פרויקט תמ"א 38 בגבעתיים. "ראוי להכיל תקופת חפיפה מוגדרת בין התוכנית למתווה החליפי" צילום: יובל חן

עקרונות החוק החדש מחייבות תוספת של ממ"ד בגודל סטנדרטי של 12 מ"ר, כשכל תוספת מעבר לכך פתוחה לדיונים בין בעלי הדירות לחברה היזמית - ובאופן טבעי תלויה בהיקף זכויות הבנייה, כמו גם במידת הרווחיות של הפרויקט. לפי תזכיר החוק בפרויקטים במסלול חיזוק ועיבוי מוצעת תוספת של זכויות בנייה של 200%, כשבמבנים הכוללים קומת עמודים, הרי שזו תיסגר לטובת הקמת שטחי מסחר וציבור. לעומת זאת בפרויקטים של הריסה ובנייה מחדש, תתאפשר תוספת זכויות בנייה של 350%, לצד הקמת שטחי מסחר משרדים והקצאת שטחי ציבור. 

הפרשת שטחים לטובת הציבור היא בשורה בעלת ערך קהילתי בלתי מבוטל, אבל גם סביב הנושא החשוב הזה יש כרגע לא מעט סימני שאלה. האם מנקודת הפתיחה של הפרויקט יידעו הדיירים מה עתיד לקום להם מתחת לבית ומהו ייעודם של שטחי הציבור? איזה משקל (אם בכלל), יהיה להם בקבלת ההחלטות? הרי ברור שבניית גן ילדים, בית ספר או סניף טיפת חלב אינה זהה להקמת מכון גמילה למכורים לסמים או בניית חניון ציבורי. עוד עניין שמחייב תשומת לב נוגע להקצאת שטחי משרדים, ענף שבימי הקורונה עובר טלטלה לא פשוטה. האם גם במציאות הנוכחית משרדים הם בגדר מוצר נדרש? ממש לא בטוח. 

ובחזרה לסוגיית הפריפריה, בעקרונות תזכיר החוק החלופי אני מתקשה למצוא את הפיצוח הכלכלי שימשוך פרויקטים של התחדשות עירונית גם מעבר למרכז הארץ. דין תל אביב הוא לא כדין בית שאן או ירוחם, ולכן אסור להתייחס לכלל המחוזות והערים כאל מקשה אחת. בשלב זה אני לא רואה בדיוק איך התוכנית החלופית תשנה את המצב הקיים ותביא למימוש של פרויקטים גם בפריפריה. בכל זאת, אם היום לא כלכלי ליזמים להתניע שם פרויקטים עם זכויות בנייה בהיקף של 250%-300%, מדוע יהיה להם משתלם לקדם פרויקטים בהיקף של 350% המצריכים להפריש שטחים ציבוריים או לשלם היטל השבחה? בסופו של דבר, מכפיל של נפחים לא יפתור את המצב. 

עו"ד זיו גרומן. לכלול בחוק החלופי גם כלים אפקטיביים למאבק בדיירים סרבנים

ארגז כלים משודרג

מיזמים במסגרת התחדשות עירונית, וזאת כבר הפנימו היטב העוסקים במלאכה, הם ריצה למרחקים ארוכים המחייבים סבלנות ואורך רוח, כשבמיטב המסורת גם חוק החדש צפוי עדיין לשינויים והתאמות. מה שבטוח הוא שבמדינה המאופיינת בכמות רבה של מבנים שהוקמו לפני עשרות בשנים, המטרה היא קודם כל לחדש ולמגן אותם, ולא משנה תחת איזה תוכנית ומה שמה. 

טוב יעשה המחוקק אם לצד הכנת אלטרנטיבה איכותית, הוא יעניק גם כלים אפקטיביים למאבק בדיירים סרבנים, ובראשם הורדת הרוב הדרוש בפרויקטים מ-80% ל-66%. המלצה ברוח זו הנוגעת להפחת רף ההסכמות בפינוי-בינוי כבר הוצגה בדו"ח של משרד המשפטים והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית מאפריל האחרון, והכרחי שהיא תאומץ (ותקודם בחקיקה) גם בפרויקטים של הריסה ובנייה מחדש. אין לי ספק כי הפחתת אחוז ההסכמות ושמירה על הפטורים במס שבח ובמע"מ שירותי בנייה יעניקו רוח גבית אמיתית לתחום ההתחדשות העירונית ויתורגמו בשטח להרחבה משמעותית של כמות הפרויקטים. 

הכותב הוא המייסד והבעלים של משרד עו"ד גרומן ושות', המתמחה במקרקעין מלווה ומייעץ במאות עסקאות של התחדשות עירונית