השבחה אקטיבית: "בית המשפט פועל כמחוקק – בניגוד ללשון החוק"

בעניין פרברים (ערר 85056/15), שנדון באחרונה בוועדת הערר, טענה העוררת כי יש לבטל את החיוב בהיטל ההשבחה שהושת עליה מהטעם שהיא אינה חוכרת לדורות או בעלים, כמשמעותם בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה. לטענתה, מעמדה בקרקע הוא כשל "מתווכת" בלבד, שכן היא משווקת את הקרקע לצדדים שלישיים, ואילו רמ"י היא הבעלים של הקרקע.

ועדת הערר קבעה כי בהתאם להלכת בר יהודה (ע"א 7084/13) יש לבחון את המושג "חוכר לדורות" באופן מהותי, כך שייבחנו טיב הזכויות הניתנות בהסכם תוך ניסיון לבחון מיהו הנהנה מההשבחה בפועל. כך, בעניין פרברים נקבע כי קיימות אינדיקציות ראייתיות לכך שזכויות העוררת, בניגוד לטענתה, אינן זכויות לשיווק ותיווך הקרקע בלבד, אלא הן כשל בעלים ממש, ולכן יש לחייבה בהיטל השבחה.

הלכת בר יהודה, ששינתה את הלכת "קנית" שקדמה לה, פירשה את סעיף החוק באופן תכליתי, תוך הרחבת סעיף החוק ובניגוד ללשונו. לפיה, גם מי שאין מעמדו כשל חוכר לדורות או בעלים יוכל להיחשב כאחד מהם – בנסיבות מסוימות ובהתאם למהות זכויותיו. באיזון האינטרסים שערך, בית המשפט העדיף את הפרשנות המהותית, התומכת בעיקרון הצדק החלוקתי והאינטרס הכלכלי, שלפיו יש להטיל את תשלום היטל ההשבחה גם על מי שמעמדו באופן מהותי עולה כדי מעמד של חוכר לדורות.

ברור אפוא כי מקום בו בית המשפט הרחיב את החוק ויצר נישום נוסף לצורך הגשמת תכלית החוק, חורגת באופן ניכר מלשון החוק. לעניין זה יש משמעויות נלוות, לרבות פגיעה בוודאות המשפטית ובאינטרס ההסתמכות של הנישום.

עו"ד צבי שוב צילום: כפיר סיון

מרחיב את הסעיף

למרות זאת, הלכת בר יהודה היא לא ההלכה הראשונה ששינתה את החקיקה, ולצערנו גם לא האחרונה. כך למשל בהלכת אליק רון (רע"א 3002/12), לצורך החיוב בהיטל השבחה נדרש בית המשפט לשאלה מה דינן של זכויות מותנות שנכללו בתוכנית, אשר אושרו לאחר שהקרקע כבר נמכרה. בעניין זה נקבע כי מדובר באירוע מס אחד של השבחה בעת אישור התוכנית, כאשר "המועד הקובע" לחישוב ההשבחה הוא יום תחילת התוכנית, אך מימוש הזכויות הוא דו-שלבי: השלב הראשון הוא בעת המכירה, ואילו השני הוא בעת אישור הזכויות בפועל, כאשר ניתן לגבות היטל חלקי בגין כל אחד מהשלבים.

גם כאן, החוק קובע אחרת – שמימוש הזכויות בגין אישור תוכנית יהיה בין היתר בעת מכירתם או העברתם. זאת, כאשר הזכויות המותנות הן חלק מהתוכנית שאושרה, וברור שהיטל ההשבחה ששולם בעבור התוכנית כולל גם את הזכויות המותנות.

מנגד, אישור הוועדה המקומית את הזכויות המותנות לא בא בגדר אחד המקרים שהחוק מונה לגביית ההיטל, שכן לא מדובר באישור תוכנית נוספת, וגם לא בהקלה. כאמור, בית המשפט יצר לכאורה מועד נוסף – הוא מועד אישור הזכויות המותנות על ידי הוועדה המקומית.

דוגמה נוספת לדבר סיפק עניין קזז (עמ"נ 56250-10-18). שם בית המשפט קבע כי תא/3440 – התוכנית המסדירה את שטחי הבנייה בעת איחוד דירות בתל אביב – יוצרת השבחה רק בעת מתן היתר בנייה. זאת, מאחר שהתוכנית אינה ודאית ובלתי-קונקרטית, בשל היעדר התגבשות של החבות בהיטל במועד אישורה.

בנוסף, נקבע שיש לבחון את תחולת התוכנית בכל מקרה, כשקונקרטיזציה של תוכנית במקרקעין מסוימים מתרחשת רק במועד הוצאת היתר בנייה – לאחר שאפשרות איחוד הדירות נדונה ואושרה על ידי הועדה המקומית. כידוע, לפי התוספת השלישית, מועד ההשבחה הינו במועד אישור תכנית ופרסומה למתן תוקף.

דוגמאות אלו, ועוד רבות כמותן, לא נולדו היום אלא החלו כבר בהלכת מועש (רע"א 384/99) שם בית המשפט פסק בניגוד ללשון החוק וקבע כי ניתן לגבות היטל השבחה מכוח תמ"א 18 – תוכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק. זאת, למרות שהחוק קובע שהיטל השבחה ניתן לגבות רק מכוח תוכנית מתאר מקומית או מפורטת.

עת לחוקק

ייתכן שפסיקות בית המשפט לעיל נכונות במהותן שכן החוק ישן, לוקה בחסר ואינו מותאם לעת שבה תוכניות רבות מאושרות ישירות במועצה הארצית. עם זאת, אין להתעלם מהבעייתיות הקיימת בכך שבית המשפט מפרש את החקיקה באופן המשנה אותה לחלוטין מלשונה.

הוראת בית המשפט לוועדות הערר לבחון כל מקרה לגופו אף היא בעייתית ומורכבת. חשוב לזכור כי ועדות הערר נעדרות כלים ליישום הלכות אלו, מאחר שאין להן את המנגנון לשמוע עדים, לבחון ראיות ולקבוע עובדות, ככל בית משפט אזרחי. לא זו אף זו, ועדות הערר נמנעות מלהכריע במחלוקות קנייניות מורכבות. כך למשל כשבמהלך ההליך עולה מחלוקת בדבר זכויות המחזיק.

עו"ד ספיר זילבר צילום: כפיר סיון

גם בית המשפט העליון תהה האם הרחיק לכת בפרשנות החוק, ובלשונו: "דיני התכנון והבנייה הם מערכת דינים מסועפת וסבוכה, המעלה מפעם לפעם שאלות שלא ניתן להן מענה בחוק והמחייבות את הכרעתם של בתי המשפט. והנה דווקא בסוגיה דנן, של החיוב בהיטל השבחה, נקבע לכאורה כלל ברור ופשוט, ואיני סבור כי על בתי המשפט לפגוע בבהירות הכללים שנקבעו בחוק ולגרום לאי-ודאות ולהתדיינויות משפטיות על ידי יצירת פרשנות 'יצירתית', שאין לה עיגון בחוק, המבקשת לתקן עיוותים כביכול בחוק, אך יוצרת אי-ודאות רבה, תוך יצירת חריגים ואבחנות שאין להן עיגון בחוק" (בר"מ 2090/16 אקרו).

לסיכום, נראה כי אין למחוקק מנוס אלא לעשות סדר באנומליה שנוצרה, ולהבהיר ולתקן את כל הנדרש בחקיקה מסודרת שתיצור ודאות משפטית. במקביל, על בעל זכות המעוניין לערוך עסקה בנכס לדעת מה יהיו ההשלכות הצפויות של העסקה, ולקוות כי לא יופתע מפסיקה חדשה שעשויה להגיע, וגם תגיע.

הכותבים הם ממשרד צבי שוב משרד עורכי דין, המתמחה בתכנון ובנייה, בהתחדשות עירונית ובדיני מקרקעין