תקן 21 בפינוי-בינוי: כיצד מאזנים בין בעלי האינטרסים בפרויקט?

בשיתוף מערכת זירת הנדל"ן

תקן 21 של מועצת שמאי המקרקעין משנת 2012 קובע עקרונות לביצוע בדיקה שמאית של תכניות מוצעות לפינוי-בינוי. מטרת הבדיקה היא לבחון את הכדאיות הכלכלית של העסקה, ולוודא כי תנאי הפרויקט מבטיחים רווחיות מסוימת ליזם. התקן נולד בעקבות דו"ח לינדנשטראוס, שקבע כי המדינה הכינה 40 תכניות של פינוי-בינוי, אך אף אחת מהן לא יצאה לפועל מסיבה כלכלית. בחינת תכנית מוצעת על פי עקרונות תקן 21 היא אחד השלבים החשובים ביותר בתהליך אישור של פרויקט פינוי-בינוי. תקן 21 אמנם אינו מחייב, אך השימוש בו מקובל מאוד.

התקן המתייחס לפרויקטים של פינוי-בינוי אושר בנובמבר 2012. מטרתו ומהותו לאזן בין האינטרסים השונים בפינוי-בינוי, ולהביא ל"שיווי משקל כלכלי-תכנוני" בין מוסדות התכנון, היזם והדיירים. מדובר באיזון הכרחי שכן רק אם כל המשתתפים בפרויקט ישיגו את מטרתם באופן סביר המיזם יוכל להתממש.

שלושת המרכיבים של תקן 21

תקן 21 מורכב משלושה חלקים: 1- ביצוע בדיקה שמאית כלכלית על מנת "לבחון האם כמות היחידות וזכויות הבנייה בתכנית המוצעת לפינוי-בינוי מהוות תמריץ ראוי ליזם לביצוע העסקה". 2- ביצוע בדיקת הכדאיות של התמורה לבעלי הדירות (חלק זה מתייחס למצב שבו נדרשת בחינת כדאיות התמורה אשר יקבלו כלל דיירי המתחם ובדיקה אל מול רווח היזם. מטרת בדיקה זו היא לבדוק האם הדיירים מקבלים את המינימום הסביר והאם התמורה המוצעת להם אכן כדאית, כמו גם האם חלוקת העושר בין בעלי הדירות לבין היזם סבירה. התקן מציע כי לצורך עריכת בדיקה זו יובאו בחשבון תמורות סבירות לדיירים, ויובא בחשבון רווח יזמי סביר ומקובל בגובה של 30-25 אחוז. 3- ביצוע שומה לדייר הסרבן במצב שבו נדרשת בחינה של סך התמורה המוצעת לדירה פרטנית הקיימת במתחם ביחס לדירות אחרות מסוגה. מטרת הבדיקה היא לבחון האם שווי דירתו של הדייר הסרבן גבוה משווי דירה אופיינית במתחם והאם העסקה שהוצעה לדייר הסרבן היא כלכלית ומשקפת את תוספת השווי של דירתו, מעבר לדירה האופיינית; במידה והעסקה אינה כדאית ייבחן באילו תנאים זו תיחשב כלכלית. במילים אחרות: מטרת הבדיקה היא להעריך האם דייר סרבן אכן קופח מבחינה כלכלית במסגרת התמורה שהוצעה לו, וזאת ביחס לדיירים האחרים.

רענן דוד, שותף במשרד שמאות מקרקעין ברק פרידמן קפלנר שימקביץ ושות', ואחראי תחום נכסים מסחריים והתחדשות עירונית צילום: עזרא לוי

כיצד מייצרים אלטרנטיבות להיטל השבחה?

"בבדיקה הכלכלית לתכנית התחדשות עירונית שנערכת לפי תקן 21, לוועדה המקומית יש כמה מקורות הכנסה – אגרות והיטלים, היטל ההשבחה והכנסה עתידית פוטנציאלית משטחי ציבור מניבים", אומר רענן דוד, שותף במשרד שמאות מקרקעין ברק פרידמן קפלנר שימקביץ ושות', ואחראי תחום נכסים מסחריים והתחדשות עירונית. "הגדלה של מקור הכנסה אחד למעשה יחפה על הקטנה של מרכיב אחר. כלומר, אם מחליטים על הפחתה של היטל השבחה אז צריך להגדיל מרכיבים אחרים. מכיוון שאגרות והיטלים אין אפשרות להגדיל, ישנם מקורות הכנסה אחרים העומדים בפני הרשות כדי להתגבר על היעדר ההכנסה מהיטל ההשבחה והן חיוב היזם לבנות את השטחים הציבוריים על חשבונו, וזאת במקום הרשות המקומית; הגדלה של שטחים ציבוריים סחירים, כאשר במסגרת השימושים המוגדרים בחוק 'לצורכי הציבור' קיימים שימושים כגון מרפאות, דיור מוגן, מעונות סטודנטים, דיור בהישג יד להשכרה, שהם למעשה יכולים לשמש נכס מניב של הרשות ולשמש מקור הכנסה עתידי לצרכיה; שטחים מסחריים (מסחר ומשרדים) מניבים במודל של עירוב שימושים בתכנית הבנייה. במקרים רבים לעיריות יש אינטרס להפחית את היקף יחידות הדיור בתכנית אבל להגדיל את היקף השטחים המסחריים, כמו מסחר ומשרדים, לצד המגורים, שהארנונה בגינם תהיה גבוהה יותר ועבורם נדרשים פחות שטחי ציבור. כך הרשות יכולה להשיג מקור הכנסה, תוך צמצום היקף שטחי הציבור הנדרשים עקב הגדלת היקף שטחי המגורים. כל אלה במקום ויתורה של הרשות על היטל השבחה".

השמאי דוד מביא כדוגמה את תכנית המתאר החדשה של תל אביב שאושרה בדצמבר 2016. "תכנית המתאר החדשה של תל אביב למשל הגדירה גמישות תכנונית באופן כזה שהשתמשה במונח רחק – שהוא היקף הבנייה לכל מגרש – וקיים רחק מינימלי ורחק מקסימלי", מסביר דוד. "כדי להגיע לרחק המקסימלי, היזם נדרש לספק הקצאה לשטחי ציבור בנויים בתחומי הפרויקט שלו שייבנו על ידו, ושבהם העירייה תוכל לעשות שימוש, וכן תועלות ציבוריות מעבר להקצאה לצורכי ציבור, כגון הקצאת שטחים בנויים בתוך שטחים סחירים, בניית יחידות דיור בהישג יד, הקמת תשתיות לתחבורה ציבורית ועוד. אגב, קירוי איילון גם נכנס לקטגוריה של תועלות לציבור".