הצלחות והחמצות: 77% מהיעדים ל־2017 הושגו

משרדי הממשלה והגופים הממשלתיים עמדו ב־77% מהיעדים שהציבו לעצמם ב־2,650 מדדים ב־2017. מדובר על שיפור בהשוואה ל־2016, אז עמדה הממשלה ב־72% מהיעדים. זו השנה השנייה שבה משרד ראש הממשלה מפרסם את הדו"ח הזה. השורה התחתונה מחמיאה למשרדי הממשלה, אולם לצד מדדים שבהם היעד הושג, ישנם מדדים שבהם היעד הוחמץ בגדול, ושני משרדים מרכזיים — משרד הבריאות ומשרד החינוך — שכלל לא הציבו לעצמם יעדים במספר רב של מדדים.

"כלכליסט" ממפה את המדדים החשובים בדו"ח, צולל לסיבות להצלחות ולהחמצות שמהן אפשר ללמוד כמה דברים מהותיים על פעילות הממשלה.

דיור: כחלון מרוצה, הדיור הציבורי פחות

שר האוצר משה כחלון, שעם הקמת הממשלה הנוכחית נטל סמכויות משלל משרדים שהפכו אותו לשר־על לענייני דיור, יכול להיות מרוצה מהשורה התחתונה של הדו"ח בכל הקשור לתחום זה. משרדי הממשלה שאחראים על תחום הדיור (משרד האוצר ומשרד הבינוי והשיכון) עמדו במרבית היעדים שהציבו לעצמם בתחום התכנון והבנייה, ובמקרים רבים הם אף התעלו על היעדים. כך, למשל, מוסדות התכנון אישרו 127 אלף דירות במהלך 2017, אף שהיעד עמד על 105 אלף דירות בלבד. כמו כן, קרקעות לבניית כ־46 אלף דירות נמכרו לקבלנים — מעט יותר מהיעד שעמד על מכירת קרקעות לבניית 45 אלף דירות.

גם תוכנית הדגל של כחלון — מחיר למשתכן — התעלתה על היעדים. במסגרת התוכנית הגריל משרד הבינוי והשיכון 22.5 אלף דירות לזכאים, 20% יותר מהיעד שנקבע על 18.6 אלף דירות. עם זאת, גם מספר הדירות הזה רחוק מלספק דירות לכלל הזכאים בתוכנית שמספרם עומד על כ־120 אלף. מספר הזוכים בדירות עד היום, כולל הזוכים של 2017, עומד על כ־50 אלף.

בניגוד למחיר למשתכן, תחום ההתחדשות העירונית החמיץ את היעד, אך רק במעט. היעד שהציב לעצמו משרד הבינוי והשיכון היה אישור של תוכניות להוספת 5,500 דירות, אך בפועל אושרו תוכניות להוספת 5,200 דירות.

כמו כן, הדו"ח מצביע על המשך ההידרדרות של הדיור הציבורי ושל אוכלוסיית הזכאים לדיור ציבורי שממתינה לדירה. נכון לסוף השנה, ישנם 1,800 משקי בית שזכאים לדיור שממתינים לדירה יותר משנה, זאת לעומת 1,400 משקי בית ב־2016. מדובר על זינוק של 28% במספר הזכאים שממתינים לדירה יותר משנה, ובמספר שגדול ב־12.5% מהיעד שקבע משרד הבינוי והשיכון — 1,600. הסיבה לעלייה החדה במספר הממתינים היא חיסול מאגר הדירות שזמינות לזכאים באמצעות מכירתן לדיירים — מדיניות שאותה נוקט המשרד מאז חודש חוק הדיור הציבורי ב־2013. במקביל, המשרד רכש 400 דירות חדשות לדיור הציבורי — 100 דירות יותר מהיעד שנקבע ל־2017.

פינוי בינוי ביהוד-מונוסון (ארכיון). הממשלה לא עמדה ביעדי ההתחדשות העירונית צילום: אוראל כהן

תחבורה: ריבוי מעורבים מוביל לעיכובים

העמידה ביעדים של 2017 במשרד התחבורה אינה אחידה. לצד עלייה של 6% בשימוש בתחבור הציבורית, שיפור בתפוקות הנמלים וזינוק של 17% במספר הטסים לחו"ל, בתחום אחד משמעותי נרשמה נסיגה — העמידה של חברות התשתית והתחבורה בתוכנית העבודה השנתית. היעד שהוצהר היה עמידה של 65% בביצוע תוכניות עבודה, בעוד שבפועל זרועות הביצוע של המשרד עמדו רק ב־62% מהיעדים.

למשרד התחבורה יש זרועות ביצוע רבות, כמו חברת נתיבי ישראל (מעצ לשעבר), חברת נתיבי תחבורה עירוניים (נת"ע) שאחראית על הקמת פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן ורכבת ישראל. ניתן לומר שמדובר בפער קטן בלבד בין היעד לביצוע בפועל, ושבכלל עיכובים הם דבר נפוץ בתחום התשתיות, אבל לסעיף הזה מצורפת הערה — ביאור, בלשון הדו"ח — שמסביר מדוע דרושות 40 שנים כדי להקים רכבת קלה בתל אביב או 15 שנים כדי לחבר בקו רכבת חשמלי את תל אביב לירושלים. לפי הדו"ח, "תוכניות העבודה של חברות התשתיות תלויות גם בגורמים אחרים בשוק התשתיות. כשיש עיכובים בפרויקטים בגלל אי־הסכמות עם רשות העתיקות, קצא"א, תש"ן, חברת החשמל או גופי תשתית אחרים, יכולת העמידה באבני הדרך נפגעת".

מחברי הדו"ח גם רומזים לפתרון, שיישומו הוא בגדר מהפכה של ממש: "אפשר לומר כי סוגיית ריבוי גופי התשתית בישראל מהווה את החסם המרכזי להתקדמות פרויקטים של תשתית ותחבורה וכי מומלץ לקיים עליה חשיבה רוחבית ברמת הממשלה". במילים אחרות, יש יותר מדי ידיים שבוחשות בתחום התשתיות ואולי כדאי לשקול מיזוג בין קצא"א לתש"ן או בין נתיבי ישראל לנתיבי איילון. המשוואה פשוטה — פחות בירוקרטיה שווה להתקדמות מהירה יותר בעבודות תשתית. אך ככל הנראה הדבר לא יקרה שכן איזה שר יחליט לפרק באמצעות מיזוג חברה שנמצאת תחת אחריותו?

אנרגיה: יש גז, אבל הוא לא זורם למפעלים

את ההצלחות והכישלונות של משרד האנרגיה אפשר לחלק בגסות לשני תחומים עיקריים — מתווה הגז וכל היתר. מבחינת היעדים שהממשלה הציבה לעצמה, מתווה הגז הוא הצלחה: רמת ההשקעות במשק היא כמצופה, פיתוח המאגרים מתבצע כמתוכנן, ושוק רישיונות החיפוש נפתח לתחרות. כלומר, בכל מה שנוגע ליצוא גז — הכל בסדר.

כשמסתכלים על השוק המקומי מתגלה בעיה מטרידה — חיבור מפעלים לגז טבעי. לפי הדו"ח, המשרד פספס ב־20% את היעד. בעוד הצפי היה לחיבור 119 מפעלים לגז טבעי במהלך 2017, בפועל חוברו רק 97. למשרד האנרגיה יש הסבר לפער. הוא טוען שמקורו ב"מספר קשיים. בין היתר מדובר בעלויות הקמה גבוהות מהצפוי, קושי של חברות החלוקה לקדם את תהליכי התכנון הסטטוטוריים, להחתים צרכנים ולפרוס את הרשת". הבעיה המרכזית עם ההסבר הזה בכל הנוגע ל־2017 שלא מדובר בבעיות חדשות שצצו השנה. למעשה, הן מלוות את המשרד מאז ימי מכרז החלוקה הראשון שנסגר ב־2009. לכן ההסבר הזה נראה בעיקר כהתנערות מאחריות.

בכל הנוגע לחתימת הסכמים חדשים עם מפעלים וצרכנים המצב גרוע אף יותר. המשרד הציב יעד של חתימת 100 חוזים חדשים, אך בפועל נחתמו 39 חוזים בלבד. כלומר, המשרד החמיץ את היעד ב־60%. הנימוק להחמצה נראה כמועתק מהנימוק לסעיף הקודם, מילה במילה.

קידוח הגז לווייתן צילום: אלבטוס

אי־שוויון: מצטמצם, אך לא בקצב מספק

הציון של ישראל במדד ג'יני, המודד את אי־השוויון, ירד אולם פחות משתכננו במשרד האוצר. באוצר בנו על ירידה מ־0.472 ב־2016 ל־0.46 ב־2017, אולם בפועל הציון של ישראל עמד על 0.466. למעשה, הנתון המעודכן נכון לסוף 2016 ואליו מתייחסים כנתון ל־2017. הנתון העדכני ביותר טרם פורסם. באוצר מסבירים את הירידה במדד, כלומר את השיפור ואת צמצום אי־השוויון, בגאות המתמשכת בשוק העבודה שאליו נכנסו גם עובדים מהפריפריה, ובאבטלה הנמוכה.

למרות הנתון החיובי יחסית, כשמסתכלים על הטווח הארוך התמונה הופכת למדאיגה. ארגונים בינלאומיים מבקרים את הממשלה על כך שאינה עושה מספיק כדי לשלב בשוק העבודה את הערבים והחרדים; שילוב שיכול להוביל להפחתת אי־השוויון. למעשה, מדיניות הממשלה אף מעודדת את האוכלוסיות האלו לא להשתלב — תקציב הישיבות הגיע לשיא ובמוסדות החרדיים אין לימודי ליב"ה שיאפשרו השתלבות בשוק העבודה; ובכל הנוגע לערבים, תוכנית ההמשך להשקעה במגזר כלל לא נבחנת בממשלה.

ריכוזיות פיננסית: הריכוזיות עוד כאן

הציון של ישראל במדד HHI, שבוחן את הריכוזיות בענף הפיננסים באמצעות דרך בחינת נתח השוק של הבנקים בארץ, השתפר ביחס ל־2016, אך החמיץ את היעד של האוצר. באוצר רצו להגיע לציון של 0.19, אך הציון של ישראל עומד על 0.21. לפי האוצר, ברגע שנתוני 2017 יתעדכנו ויכללו את הרבעון האחרון, התמונה תשתפר.

הדרך לשיפור הציון במדד עוברת בחיזוק הבנקים הבינוניים והקטנים הקיימים — דיסקונט, מזרחי טפחות והבינלאומי — מה שלאו דווקא יוביל להגברת התחרות באופן שיוזיל את השירותים הפיננסיים לצרכן. ייתכן גם שהציון של ישראל במדד ישתפר בשנים הקרובות כשהפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים תושלם והן יהפכו למתחרות של הבנקים.

בנוסף, ייתכן שהמדד אינו משקף את התחרות בפועל משום שהוא מתייחס רק לבנקים ולא מביא בחשבון גופים אחרים שנוגסים בכוחם, כמו חברות מעולם הפינטק שעשויות לערער בשנים הקרובות את ההגמוניה של הבנקים.

בריאות: עלייה קלה שמעוותת את המציאות

על פניו, משרד הבריאות יכול לטעון להצלחה - עלייה ריאלית בהיקף הניתוחים שמבוצעים במימון ציבורי מ־140 מיליון שקל ב־2016 ל־420 מיליון שקל ב־2017 והפחתה בהוצאה הפרטית על ניתוחים. אולם בפועל מדובר בהחמצה, משום שהיעד של המשרד עמד על 635 מיליון שקל. בנוסף, המספרים האלו מייפים מעט את המציאות שבה המערכת הפרטית, שלעולם תהיה קטנה באופן ריאלי מזו הציבורית, ממשיכה להתחזק מכיוון שהיא מציעה שירות טוב יותר, וחשוב מכל — זמן המתנה אפסי.

התוספת מבורכת, אך עבור ישראל, שנמצאת בתחתית הדירוג של ה־OECD ביחס שבין השקעה ציבורית לפרטית במערכת הבריאות, זה לא מספיק.

כשמדובר בדירות לערבים, הממשלה פחות החלטית

במשרד ראש הממשלה מרוצים מדמותם במראה. לפי דו"ח ביצוע החלטות הממשלה בחתימת מנכ"ל המשרד אלי גרונר, הממשלה ה־34 מצליחה לממש שיעור הולך ועולה של החלטות: מ־65% ב־2015, דרך 70% ב־2016, ועד 78% ב־2017.

שקיפות ותקצוב

גם אם הבבואה היפה עלולה להטעות (שכן שיעור הביצוע מתייחס לסעיפים חשובים ושוליים כאחד), במשרד ראש הממשלה מתרשמים שלעצם הדיווח יש השפעה חיובית על פקידי המשרדים, ושהם מספקים הסברים מנומקים יותר להחלטות שלא בוצעו.

שיעורי הביצוע גבוהים במיוחד דווקא בהחלטות עם השלכות תקציביות. היקף ההעברות מסעיף לסעיף שהחליטה עליו הממשלה הנוכחית מגיע ל־5.1 מיליארד שקל. במשרד ראש הממשלה מדווחים ש־86% מההחלטות האלה מומשו – מה שמפריך ביקורת מקובלת של המשרדים, שטוענים לפעמים שהאוצר נוהג לתקוע העברות כספים שאינן לרוחו.

אחוז הביצוע כמובן משקלל בתוכו גם החלטות מורכבות וגם החלטות פשוטות יחסית. חלק גדול מאותן החלטות שלא בוצעו הן אלה המורכבות שדורשות תיאום של הממשלה וחשיבה על מהלכים משמעותיים יחסית. כך למשל טיפול בגירעון האקטוארי של הביטוח הלאומי עליו מתריעים כל גורמי המקצוע כבר שנים, על ידי שר האוצר נשאר בסטטוס של בביצוע, למרות שלא נראה שום ניסיון לפתרון באופק, הקמת צוות של אגף התקציבים ומשרד החינוך כדי לבחון תיקצוב דיפרנצאלי לתיכונים או פיילוט של סיום התיכון ביא' והמשך לתואר אקדמי או תעודה ב-יב'-יג' לא יצאו לפועל. כך גם דיווח של משרד הפנים על מספר התיירים מבילרוס שנשארים בארץ לאחר שבוטלה הצורך באשרה.

מעבר לכך החלטות שונות שכן בוצעו לא באמת טומנות בחובן שום בשורה לציבור, כך למשל אחד הסעיפים קבע כי על שר האוצר להוועץ עם ההסתדרות על הגברת השוויון בין הפנסיה התקציבית (הממומנת במלואה על ידי המדינה) לפנסיה הצוברת (שזוכה לסיוע עקיף ומצומצם בהרבה), משרד האוצר סימן עליו וי, אך ממש לא התחיל לפתור את אי השוויון החמור. הצלחה נוספת מבחינת הממשלה היא בכל הנוגע לתוכנית מקיפה להערכות מערכת הבריאות להזדקנות האוכלוסיה, אלא שההצלחה מבחינת הממשלה מסתמכת בהגדלת היצע המיטות עד 2022 ורפורמת הסיעוד שרק לאחרונה אמר בנק ישראל כי היא רחוקה מלענות על הצרכים של האכולוסיה ההולכת ומזדקנת.

אחד הצעדים החשובים שנחקקק בממשלה הנוכחית בעקבות הנומרטור, שמונע מהממשלה לחלק כספים ללא מקור תקציבי. כתוצאה מהצעד הזה, מתוך 5.1 מיליארד שקל שזזו בעקבות החלטות ממשלה רק 200 מיליון שקל היו תוספתיים, כלומר משרד האוצר נדרש למצוא להם מקור תקציבי דרך קיצוצים רוחביים או רזרבות סמויות, יתר הסכום היה הסטות של תקציב שהם למעשה מה שהממשלה אמורה לעשות- להחליט על סדרי עדיפויות. עד אז חלק גדול מההחלטות פשוט קבע תוספות תקציביות שרק בהמשך היו נדרשים לקצץ מכלל משרדי הממשלה כדי לממן אותן או לחילופין פשוט קוברים אותן לא כל כוונה ליישם אותן.

אנרגיה ותשתיות

כמה וכמה החלטות ממשלה בתחום התשתיות לא התממשו: חיבור מפעלים לגז טבעי; משיכת דיבידנדים של חצי מיליארד שקל לשנה מחברות ממשלתיות (שרובן הציגו הפסדים); תוכנית לעידוד התייעלות אנרגטית ועידוד השימוש בתחבורה ציבורית. עם זאת, היא עמדה בחלק מהיעדים לפיתוח תחבורה ציבורית במטרופולינים.

ביישום מתווה הגז, לעומת זאת, נרשמה הצלחה רבתי בכל הסעיפים. גם ההחלטה על הקמת רשות החשמל החדשה בוצעה במלואה.

חינוך ובריאות

הסחבת בביצוע ההחלטות מתגלה בראש ובראשונה במה שנוגע לצמצום פערים בין יישובים חזקים וחלשים, בעיקר בחינוך וקצת ברווחה. הבטיחו לנו תקצוב דיפרנציאלי, ועדות, צוותים ‑ אבל בשטח מעט מאוד השתנה.

בתחום הבריאות, התוכנית הלאומית לצמצום מפגעים סביבתיים לא גובשה שנתיים אחרי החלטת הממשלה בנושא. עוד מתעכבות האסדרה של פעילות תאגידי הבריאות בבתי החולים הממשלתיים, וכן התוכנית לייעול מערך הגבייה בביטוח לאומי.

נדל"ן ודיור

בתחום התכנון, הבנייה והדיור הממשלה מימשה עד כה את רוב החלטותיה. בין ההחלטות שבוצעו: שינוי המבנה הארגוני של ניהול הנדל"ן תוך הכפפת רוב הגופים שעוסקים בכך לשר האוצר; הרחבת תוכנית מחיר למשתכן; והגדלת תקציבי הדיור הציבורי.

מקום אחד שבו אפשר למצוא סעיפים רבים שלא יושמו עדיין הוא החלטת הממשלה להרחבת פתרונות הדיור ביישובי החברה הערבית. אף שההחלטה התקבלה עוד בספטמבר 2015, בעקבות המלצות צוות 120 הימים, רשות מקרקעי ישראל עדיין לא גיבשה המלצות להתאמת מכרזי קרקע לחברה הערבית. כמו כן, חברת דירה להשכיר לא קידמה את התכנון במתחמי קרקע פרטית מרובת בעלים ‑ המאפיינת יישובים רבים במגזר ‑ כפי שדורשת ממנה החלטת הממשלה.

עמרי מילמן, ליאור גוטמן, ספי קרופסקי ונמרוד בוסו