מה חסר בקריית הלאום בירושלים כדי לשפר את איכות השלטון?

השלטון בישראל בצרות, ולא רק מהסיבות המובנות מאליהן. לכך שראש הממשלה שקוע בחשדות ושהמדינה ניצבת בפני מערכת בחירות שניה בתוך חצי שנה יש כמובן חלק בכך. אבל הממשלה בצרות גם בגלל שלפקידים שלה אין מקום לצאת אליו לארוחת צהריים.

זו אינה בדיחה. מחקר שפרסם לאחרונה מכון ירושלים למחקרי מדיניות מוצא קשר ישיר בין האופן שבו בנויה קריית הלאום – המתחם שבו שוכנים מבני השלטון החשובים ביותר, בהם הכנסת, משרדי ראש הממשלה, האוצר, החוץ והפנים, בית המשפט המשפט העליון, בנק ישראל ועוד – ובין איכות השלטון שאזרחי ישראל מקבלים. זאת משום שעל אף מיקומה המרכזי, הקריה מנותקת מהעיר, בנויה באופן שמונע הידברות בין הגופים הפועלים בה ואינה נגישה לציבור. חוסר התקשורת נובע מהיעדר נקודות מפגש דוגמת בתי קפה, אזורי הסעדה, רחובות מסחר פארקים, שבהם יכולים פקידי הממשלה, חברי הכנסת ועוזריהם, עובדי בנק ישראל, וגם גופי חברה אזרחית, עיתונאים ועוד להיפגש ולהחליף רעיונות, כפי שקורה במסעדות ובברים של וושינגטון או ברלין.

על חשיבות תקשורת שכזו עמד החוקר האמריקאי ג'ון קינגדון שמצא כי "המגזר הממשלתי שואב רעיונות שונים מתוך האקדמיה, מכוני מחקר, השוק הפרטי ומוסדות הממשלה. אלה מתנגשים ברעיונות אחרים, מתמזגים איתם או סותרים אותם, עד לאימוצם על ידי מקבלי ההחלטות והוצאתם לפועל. עיר ממשל מוצלחת היא עיר בירה שבה המגזר הממשלתי הוא חלק מרכזי במרקם העירוני, וסביבו מתקיימת מערכת שלמה של מרכיבים עוטפים".

הכניסה למשרד ראש הממשלה. "אנטי־עירוניות" צילום: אלכס קולומויסקי

את המרכיבים הללו מכנה המחקר "אקו־סיסטם ממשלי": מגוון של ענפים ששלטון יעיל אמור להיות עמם בקשר מתמיד – גופי תקשורת, ארגונים בינלאומיים, ארגונים חברתיים, אקדמיה ומכוני מחקר, שגרירויות וגם חברות עסקיות וגופי לובי, תוך שהמרחב הפיזי־אורבני של העיר הוא זירת ההתרחשות של האינטראקציות עמם. על המחקר חתומים החוקר נדן פלדמן, סמנכ”לית המחקר של המכון ד”ר שרית בן שמחון־פלג, ומנכ”ל המכון ליאור שילת, ששימש בעבר גם כעוזרו של ראש הממשלה אריאל שרון. את החלק התכנוני של המחקר כתבו תמי גבריאלי, לשעבר מנהלת היחידה לתכנון אסטרטגי של עיריית תל אביב, ואראלה גנן.

לא יוצאים לצהריים

המחקר, שבחן ערי בירה בעולם המערבי, מצא ארבעה קריטריונים לעיר ממשל מוצלחת: מיקום ואטרקטיביות ביחס לעיר; נגישות תחבורתית; הימצאות מרבית מרכיבי האקו־סיסטם השלטוני; ואוכלוסייה שתכלול מסה קריטית של בני מעמד ביניים שיתגוררו בעיר ויעבדו במגזר הממשלתי או במרכיבי האקו־סיסטם.

שיחה עם פקידה באחד המשרדים בקריה ממחישה עד כמה המצב הרצוי רחוק מהמצוי. "רוב העובדים מגיעים למשרד ברכבים הפרטיים, מחנים ועולים ישר למשרד, ובסוף שעות העבודה יוצאים איתם מהעיר. אף אחד לא חווה את מה שקורה בחוץ, וגם לא נוסעים לאזורים אחרים של העיר. ארוחת צהריים אוכלים במזנון של המשרד או לכל היותר מזמינים אוכל. אתה יכול להעביר שבועות וחודשים בלי לצאת מהמתחם שלך".

בנייה בקרבת משכן הכנסת. "אפשר להעביר חודשים בלי לצאת מהמתחם" צילום: אלכס קולומויסקי

תמונת המצב הזו השתפרה רק במעט לדבריה עם פתיחת מתחם סינמה סיטי לפני מספר שנים בגבול הקריה, הכולל מספר מסעדות ובתי קפה: "הוא ממוקם גבוה כך שצריך לעלות אליו, ומרחק ההליכה הוא 15-10 דקות לכל כיוון. זה לא משהו שתעשה באופן קבוע".

לעובדת הקריה אין כל ספק כי היעדר האינטראקציה בין הגופים השונים משפיע לרעה על תפקוד הממשלה: "היום יש שיתוף פעולה גרוע בין המשרדים. הפקידים נותנים שירות גרוע אחד לשני. אם אני צריכה לדבר עם מישהו ממשרד אחר, לא בטוח שהוא יענה לי או שהוא יגיד שהוא יחזור אליי וזה ייקח לו חודש. אם היינו נפגשים מדי פעם בחדר אוכל משותף או בית קפה והיו נוצרות היכרויות, היה הרבה פחות נעים לנפנף אחד את השני".

מנכ"ל מכון ירושלים ליאור שילת הוסיף: "הצגנו לאחרונה את המחקר בבנק ישראל, שחטיבת המחקר שלו היא אולי האיכותית במדינה. אבל החשיפה של המחקרים שלהם מוגבלת לפן הפורמלי. לא יכול להיות מצב שבו החוקר ייצא לצהריים בקפה הסמוך ויפגוש שם מישהו ממשרד השיכון או משרד החינוך שעוסק בנושא, ויציג בפניו את הנושא".

שילת גם שיתף חוויות מניסיונו האישי: "כשהייתי כותב הנאומים של אריק שרון התפרסם ריאיון עם כותב הנאומים של ג'ורג' בוש, שאמר פעם שהוא הולך לכתוב בסטארבאקס ליד הבית הלבן כדי לפגוש אנשים, להתחכך בציבור ולקבל השראה. שאלתי את אביגדור יצחקי, מנכ"ל משרד ראש הממשלה באותו זמן, איפה הסטארבאקס שלנו".

את אופי האזור מכנות המתכננות גבריאלי וגנן באופן הפשוט ביותר כ"אנטי־עירוניות": "האזור לא מקיים מערכת יחסים עירונית כלשהי עם העיר שסביבו ואינו אטרקטיבי לעובדים בו. מתן שירותים לאלפי העובדים במתחם לא נתפס כיעד מרכזי בפיתוח האזור... אין אינטרס לספק סביבה עירונית פעילה הכוללת אזורי שהייה, מקומות אכילה ובילוי פנאי. למעשה ההעדפה היא שכמה שפחות אנשים יסתובבו במתחם — זה מה שמכתיב את הניהול ואת ההוצאה לפועל של התכנון. לכן אין שטחי מסחר, אין מעברים חופשיים בין בניינים ורחובות, והכל מגודר".

עוד נכתב: "הרחובות המרכזיים בקריית הממשלה — דרך רופין, רחוב קפלן, רחוב זוסמן ושדרות רבין — סובלים מהיעדר אופי, ממחסור בנקודות עצירה, ממכשולים שונים להולכי רגל ומהליכה חסרת עניין. לאורך שעות היום כמעט שאין בהם תנועת הולכי רגל, וניכר כי הרחובות תוכננו לטובת כלי רכב פרטיים". כמו כן צוין במחקר כי לקריית הלאום תוכנית מתאר חדשה, שתכנן משרד האדריכלים קימל אשכולות בניסיון להתמודד עם חלק מהבעיות, אך יישומה חלקי.

מלבד ההשפעה על איכות ויעילות השלטון, לאופן שבו בנויה קריית הלאום יש השפעה ישירה גם על איתנותה הכלכלית של ירושלים. בעיר מועסקים 32 אלף עובדים במגזר הממשלתי, כרבע מהם בקריית הלאום. רבים מעובדים אלה משתייכים לאוכלוסייה מבוססת, אולם אין להם כל אינטראקציה כלכלית עם העיר: הם אינם סועדים במסעדותיה, אינם רוכשים בחנויותיה וכן הלאה, וכך הולךל איבוד פוטנציאל של מאות מיליוני שקלים.

"היעדר פעילות המסחר מתחדד לאור העובדה שבאזור מצוי כוח קנייה משמעותי של אלפי מועסקים, חלקם בעלי הכנסה גבוהה מהממוצע, ואף שקריית הלאום מושכת באופן קבוע גורמים רבים מהאקו־סיסטם הממשלי שמגיעים לפגישות עבודה ולדיונים", מדגישות גבריאלי וגנן. "מתחם המסחר הקרוב ביותר הוא סינמה סיטי, אולם מתחם זה שוכן מחוץ לגבולות קריית הלאום ונמצא במרחק הליכה לא מבוטל: 11 דקות הליכה לכל כיוון ממשרד ראש הממשלה, 16 דקות ממשרד האוצר ו־13 דקות מהכנסת".

פגיעה כלכלית נוספת לעיר מקורה בהיעדר מרכיבי אקו־סיסטם רבים, שהבולטים שבהם הם כמובן השגרירויות. אך גם גופים רבים אחרים נוספים, כולל יחידות ממשלתיות רבות, עדיין מפוזרים ברחבי הארץ, למרות חקיקה והחלטות ממשלה שחייבו את התכנסותם לבירה. "למרות הגדרתה של ירושלים כמקום מושב הממשלה בחוק יסוד: ירושלים ובשורה של החלטות ממשלתיות בדבר ריכוז משרדי הממשלה בעיר, עדיין פועלות מחוץ לה יותר מ־140 יחידות ממשלתיות, רובן באזור תל אביב, ובהן משרדי הביטחון והחקלאות והמשרד לעניינים אסטרטגיים", נכתב במחקר. עוד צוין כי מתוך 91 יחידות ממשלתיות שחויבו לעבור לעיר עד מאי 2015, רבות מתנגדות למעבר וטרם עשו זאת. "מעברן של היחידות הללו יוכל להניב לעיר תועלת כלכלית ישירה בשווי 382 מיליון שקל בשנה, ולהביא לתוספת של לפחות 9,540 מקומות עבודה לעיר", נכתב במחקר.

גם בגזרת התקשורת נמצא כי רובה לא קבעה את מושבה בעיר. "רוב כלי התקשורת המרכזיים בישראל אינם יושבים בירושלים, ובהם כלל העיתונים היומיים המובילים, ערוצי הטלוויזיה המסחרית וחלק מתאגיד השידור הציבורי. כלי תקשורת היושבים בירושלים כוללים את העיתון "מקור ראשון", חלק מתאגיד השידור הציבורי וחדשות ערוץ 13".

גם לגבי חברות לובינג וייעוץ אסטרטגי, וכן חברות מסחריות ותאגידים בינלאומיים נמצא כי רובם ככולם מרוכזים בגוש דן. עם זאת, מורגשת נוכחותם של מכוני המחקר, מוסדות אקדמיים וחברה אזרחית. אלא ש"החיבור ביניהם לבין הממשלה אינו חזק דיו, וזרימת המידע לוקה בחסר. הנגישות של מכוני מחקר למסדרונות השלטון מוגבלת, וארגוני חברה אזרחית אינם זוכים כמעט לתמיכה ולקשב מצד פקידים ממשלתיים".

המחקר מציע גם סל של פתרונות לחיזוקה של ירושלים כעיר ממשל. חלקם פשוטים יחסית ליישום, כמו הגדלת תדירות קווי התחבורה הציבורית לקריה והפעלת שאטלים להגדלת הנגישות. חלקם מורכב בהרבה, כמו למשל יישום תוכנית המתאר הקובעת ציפוף של בניית המשרדים, הסרה של חלק גדול מהגדרות ומהמחסומים שמקשים על המעבר בין חלקי הקריה, ויצירת מערכת שבילי הליכה ואופניים במתחם.

יישומה של המלצה זו מצריך את התגייסותם של שני "בעלי הבית" של האזור, עיריית ירושלים ומינהל הדיור הממשלתי, שמשרדי הממשלה בבעלותו. אלא שנכון להיום היחס של שניהם לנושא זה, בעיקר מצד מינהל הדיור, הוא פושר ביותר. לדברי אנשי המכון, בשיחות פנימיות הסתייגו אנשי מינהל הדיור שהקריה תהפוך לאזור שוקק פעילות, בין היתר מסיבות ביטחוניות המוטמעות עמוק ב־DNA של כל העוסקים בתכנון ובניית משרדי ממשלה.

"האזור כולו נראה היום כאילו תוכנן על ידי קב"ט", אומר החוקר נדן פלדמן. כך למשל אמר בנוגע לבניין ג'נרי 2, שבנייתו הושלמה לפני זמן קצר, ומיועד לאכלס כמה משרדי ממשלה: "המתחם מוקף כולו בחומה בגובה 4 מטרים, ולמי שלא הבין את הרמז, גם שמו שפיצים בקצוות של הגדר. מדובר במתחם ענק שהכניסה אליו אפשרית רק מכיוון אחד. מי שתכנן את המבנה הזה חשב על מבצר. אפשר להבין בינוי כזה כשמדובר במשרד ראש הממשלה, אבל לא כשמדובר במשרד להגנת הסביבה".

ליאור שילת מנכ"ל מכון ירושלים

כמו עובדי תעשייה

לדברי שילת, מינהל הדיור הממשלתי מתייחס לקריית הממשלה כאל "אזור תעשייה שמייצרים בו מדיניות. העובדים באים בבוקר, נכנסים למשרד ומייצרים, ובערב נכנסים למכוניות והולכים. אבל עובדי המדינה אינם פועלים. עליהם לנקות את הראש, לייצר פגישות לא פורמליות".

על חלקה של עיריית ירושלים הוא אומר: "היא היתה יכולה להיות יותר אסרטיבית בנושא הזה. מאז קום המדינה, וההחלטה של בן־גוריון על מיקום מוסדות השלטון בקריית הלאום, יש הרבה מתח בין הממשלה והעירייה לגבי האחריות על המתחם. היום כולם מבינים שבניגוד לעבר, על העירייה לקבל יותר אחריות על אזור קריית הממשלה".

עם זאת, שילת אופטימי: "היום אנחנו מאוד אופטימיים לגבי האזור. יש היום הבנה של הרבה גופים בנחיצות של המהלך. היה אימוץ מיידי של המסקנות שלנו גם על ידי משרד ירושלים ומורשת והרשות לפיתוח ירושלים (הרל"י). זה משהו שהוא מאד אינטואיטיבי לכל פקיד שעובד כאן".

אחד הצעדים שעשתה לאחרונה הרל"י כדי לחזק את ירושלים כעיר ממשל היה למנות פרויקטור מיוחד לנושא. בנוסף לכך אמורה הרשות לקבל לידיה בחודשים הקרובים מבנה ריק בגן הוורדים במרכז קריית הלאום, ולהשמיש אותו כבית קפה, הראשון שיפעל בקריה. בית קפה ומסעדה נוספת יפעלו במבנה הספרייה הלאומית שמוקם בימים אלה.

ואולם בינוי של ממש של אזורי מסחר ובילוי בקריית הלאום קשה לראות כל עוד ישמור מינהל הדיור הממשלתי על גישתו הנוכחית, וכל עוד הגישה הביטחונית שמעדיפה גדרות על נקודות מפגש תשמור על דומיננטיות בשיקולי התכנון.

גורם בכיר במינהל הדיור הממשלתי באוצר דוחה את הביקורת המובעת במחקר, ובפרט את האמירה כי תוכנית המתאר לאזור אינה מיושמת: "נהפוך הוא, התוכנית מקודמת במהירות. רק לפני כשנה נחנך בניין ג'נרי 2, מבנה משרד המשפטים נמצא בהקמה, ובצמוד אליו הכיכר הציבורית והחניון התת־קרקעי, והתחילה חפירת מבנה משולב לדפו (חניון קרונות) של הרכבת הקלה בקומת המרתף, ומשרדי ממשלה מעליו. במבנה משרד המשפטים וגם במבנה הדפו משולבים שטחים מסחריים. גם מתחם סינמה סיטי פותח והוקם באחריות מינהלת הבינוי הממשלתי.

"קצב יישום התוכנית תלוי בגורמים רבים, אבל אנו הגורם שיזם את פרויקט חידוש הקריה ודוחף אותו קדימה. כל ניסיון לגלגל לפתחנו את האחריות לעיכוב ביישום התוכנית הוא מופרך, ואני ממליץ לכל הגורמים שיש להם טענות בנושא להגיע ולפגוש בגורמים העוסקים במלאכה ולקבל תשובות".

מעיריית ירושלים נמסר: "התכנית של קריית הלאום קודמה על ידי המדינה ומטרתה הקמת מתחם של משרדי הממשלה בעיר בקריה החדשה. הבנייה תלויה במדינה ולא בעירייה. חלק מהבניינים הכלולים בתוכנית, כגון גנרי 2 ובניין משרד המשפטים, נמצאים בבנייה. בניין הספרייה הלאומית נמצא בבנייה, גם מרכז התחזוקה של הרכבת הקלה וכך גם חלקים אחרים נמצאים בתכנון. כן מקודמת שלוחה של הרכבת הקלה שתעבור ברחוב קפלן ותיתן מענה טוב לתחבורה ציבורית".