חדוה בר על הכוונת: חוק הגנת הצרכן בדרך לבנקים

שר הכלכלה אלי כהן פותח חזית חדשה מול המפקחת על הבנקים חדוה בר והממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון דורית סלינגר. ל"כלכליסט" נודע כי כהן מגבש בימים אלו תיקון חוק שיבטל את החרגת הבנקים, חברות הביטוח ויתר הגופים המוסדיים - קרנות פנסיה ובתי השקעות - מחוק הגנת הצרכן.

כיום הבנקים מפוקחים רק על ידי הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל מתוקף חוק הבנקאות, וחברות הביטוח, קרנות הפנסיה ובתי ההשקעות מפוקחים רק על ידי רשות שוק ההון מתוקף חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים. בכל הנוגע לשמירה על האינטרס של הצרכן, ישנם חלקים בחוקים אלו שחופפים לחוק הגנת הצרכן (ראו מסגרת).

לפי תיקון החוק שמגבש כהן, כל הגופים האלו יהיו נתונים לפיקוח צרכני גם מצד הממונה על הגנת הצרכן והסחר ההוגן במשרד הכלכלה, שיוכל להטיל עונשים על תאגידים פיננסיים בשל הפרת החוק. במילים אחרות, כהן רוצה שמשרד הכלכלה יהפוך לרגולטור נוסף בשוק הפיננסי כך שהמעמד הבלעדי של הפיקוח על הבנקים ורשות שוק ההון יבוטל.

שלל טענות נגד הפיקוח

בסביבת שר הכלכלה מסבירים שהסיבה לתיקון החוק היא שביעות רצון נמוכה של השר מההגנה הצרכנית שהפיקוח על הבנקים מעניק לצרכנים כיום. גורם בסביבת השר אמר ל"כלכליסט" כי כהן שואף ליצור מהפכה צרכנית: "כיום גובים מהצרכנים עמלות מט"ח ועמלות סליקה מטורפות. אתה יודע כמה כסף אתה משלם כשאתה נוסע לחו"ל ומושך מט"ח בכספומטים? אתה יודע כמה שער ההמרה גבוה? אתה מושך מט"ח ב־400 שקל ומשלם 50 שקל עמלה. זה נשמע לך הגיוני?".

הטענות של משרד הכלכלה כלפי ההגנה הצרכנית של הפיקוח על הבנקים אינן מסתכמות בטענות כלפי שער המרת מט"ח ועמלות הסליקה. בדיונים פנימיים של המשרד עלו טענות גם נגד גובהן של עמלות קנייה ומכירה של ניירות ערך ועמלות משמרת. לטענת המשרד, בכל הגזרות האלו, ובגזרות נוספות, הפיקוח על הבנקים אינו עושה מספיק כדי להגן על הצרכן.

בנוסף, במשרד ציינו כי בכל הנוגע לעמלות ישנו אי־שוויון גבוה בין בעלי הכנסות גבוהות לבעלי הכנסות נמוכות, שכן בעלי הכנסות גבוהות יכולים להתמקח ולהביא להפחתת העמלות שהם משלמים, בעיקר משום שהם מנהלים את כספם באמצעות מנהלי תיקים, בעוד בעלי הכנסות נמוכות מבצעים פעולות שונות באמצעות הבנק ומשלמים על כך עמלות גבוהות.

במשרד טוענים גם כי סגירת סניפים של בנקים פוגעת בצרכנים, כמו גם העלייה בריביות בקרב חברות כרטיסי האשראי. בנוסף טוענים במשרד כי הפיקוח אינו עושה די כדי לטפל בתלונות של עסקים קטנים ובינוניים כלפי הבנקים. באופן כללי, במשרד הכלכלה סבורים שהפיקוח על הבנקים אינו אקטיבי מספיק ואינו פרו־צרכני, וזאת בניגוד לרשות להגנת הצרכן.

מימין: שר הכלכלה אלי כהן, המפקחת על הבנקים חדוה בר והממונה על שוק ההון דורית סלינגר צילום: אוראל כהן, אוהד צויגנברג, אבשלום ששוני

היסטוריה של חיכוכים

תיקון החוק על ידי כהן אינו מתרחש בחלל ריק וברקע ישנו מאבק רווי יצרים שמתרחש כבר זמן רב. לשר הכלכלה יש מערכת יחסים עכורה עם המפקחת על הבנקים. החיכוכים בין השניים החלו כבר בדיוני ועדת שטרום להגברת התחרות במערכת הבנקאית. החיכוכים נבעו בעיקר בשל אינטרסים שונים. הפיקוח על הבנקים, מתוקף תפקידו, פעל כדי לוודא שהמלצות הוועדה לא יפגעו יתר על המידה ביציבות המערכת הבנקאית, ואילו כהן רצה שהמלצות הוועדה ייטיבו עם הצרכן עד כמה שאפשר -מה שלפי גישת הפיקוח על הבנקים עשוי להתרחש על חשבון יציבותה של המערכת הבנקאית. מבחינה זו כהן יישר קו עם העמדה של מפלגת כולנו, שבראשה עומד שר האוצר משה כחלון, שחרתה על דגלה את המאבק ביוקר המחיה שכולל, בין היתר, את הפחתת כוחם של הבנקים.

למעשה, בין בר לכהן, שכיהן בזמן שהוועדה להגברת התחרות בבנקים פעלה כיו"ר ועדת הרפורמות של הכנסת, התגלעו מחלוקות סביב לא פחות מ־14 סעיפים שבהם דנה הוועדה. אחת המחלוקות הרועשות יותר נגעה להתנגדות של הפיקוח על הבנקים להקמת ממשק שיאסוף מידע על העמלות והריביות שמשלמים לקוחות, תוך השוואה בין חלופות שונות, כדי שלקוחות הבנקים יוכלו לערוך השוואות. כהן דחף להכנסת הסעיף להמלצות הסופיות של הוועדה, שהפכו בסופו של דבר לחוק להגברת התחרות בבנקים, והצליח בכך.

חילוקי הדעות בין כהן לבר הגיעו לשיא כשעל הפרק עמד המיזוג בין הבנק השלישי בגודלו במערכת - מזרחי טפחות - לבנק אגוד הקטן. בר הביעה תמיכה פומבית במיזוג בעוד כהן התנגד לו. לפי הפיקוח על הבנקים, בשל נתח השוק המזערי של אגוד, כוחו של מזרחי טפחות לא היה משתנה, אך היכולת שלו להתחרות בשני הבנקים הגדולים - הפועלים ולאומי - היתה עולה באופן שיגביר את התחרות ושיוכל להביא להפחתת מחירים לצרכנים. בניגוד לכך, כהן וכחלון התנגדו נחרצות למיזוג. השניים לא רצו בשום אופן שייעלם שחקן משוק הבנקאות, בעיקר לא שחקן כמו אגוד שמציע ללקוחות הצעות אטרקטיביות כמו חשבון הפוך שבו מקבלים ריבית על הפלוס בחשבון עובר ושב ולא משלמים ריבית על המינוס.

בסופו של דבר, רשות ההגבלים העסקיים, שלפתחה התגלגל תפוח האדמה הלוהט, החליטה לפסול את המיזוג. אך כפי שנחשף ב"כלכליסט", בטרם התקבלה ההחלטה נפגשו כהן, בר וכחלון עם מי שבידו הסמכות לאשר או לפסול את המיזוג — עו"ד אורי שוורץ, היועץ המשפטי של רשות ההגבלים העסקיים, שקיבל לידיו את סמכות ההכרעה בשל ניגוד עניינים שבו היתה מצויה הממונה על הגבלים עסקיים עו"ד מיכל הלפרין.

בניגוד לבר, לכהן אין חיכוכי עבר בולטים עם סלינגר. למעשה, המשתתפים בדיונים הפנימיים של משרד הכלכלה מודים כי התנהלותה של רשות שוק ההון שונה משל הפיקוח על הבנקים בכך שהיא יותר פרו־צרכנית. עם זאת, לממונה על שוק ההון יש שלל חזיתות עם משרד האוצר, שבראשו עומד יו"ר מפלגתו של כהן. כך, למשל, סלינגר החליטה לבטל את הביטוח הסיעודי הקבוצתי ולאסור על חברות הביטוח לגבות כפל דמי ניהול ממבוטחים ללא תיאום עם האוצר.

באוצר חיפשו דרכים להצר את צעדיה של הממונה על שוק ההון. בין היתר, היועץ המשפטי של האוצר עו"ד אסי מסינג פנה בחודש אוקטובר האחרון ליועץ המשפטי של רשות שוק ההון עו"ד ברוך לוברט בדרישה לפעול לפי נוהל חדש שקובע כי כל חקיקה או חקיקת משנה שתיזום הרשות תצטרך לעבור דרך הייעוץ המשפטי של האוצר.

שבוע לפני שליחת המכתב נחשף ב"כלכליסט" כי ועדת קוצ'יק לבחינת מבנה הנהלת האוצר תכננה להמליץ על פגיעה משמעותית בסמכויות רשות שוק ההון. באותה עת תכננה הוועדה להמליץ על העברת כל הסמכויות הנוגעות לעיצוב מדיניות לידי האוצר ולהשאיר בידי הרשות רק את הסמכויות הנוגעות לאכיפה ופיקוח. בסופו של דבר, המלצות הוועדה היו שונות והותירו את רשות שוק ההון עצמאית לחלוטין.

מימין: אריק פינטו, מנכ"ל בנק הפועלים, אלדד פרשר, מנכ"ל מזרחי טפחות ורקפת רוסק עמינח מנכ"לית בנק לאומי צילומים: אוראל כהן, אבשלום שושני

חוק שעודכן 70 פעמים

חוק הגנת הצרכן שנחקק ב־1981 נועד להגן על ציבור הצרכנים מפני הטעיה וניצול מצד המגזר העסקי. הנחת היסוד של המחוקק בעת חקיקת החוק היתה שבכל הנוגע לכושר המיקוח והיקף המידע שברשותו, ציבור הצרכנים מצוי בעמדת נחיתות בהשוואה לעסקים. לכן החוק, שלו סעיפים רבים, קובע שלל איסורים שנועדו להגן על הצרכן. בראש ובראשונה החוק אוסר על הטעיית צרכנים מכל סוג שהוא — במעשה או במחדל. כלומר, באופן אקטיבי או באופן פסיבי. כמו כן, החוק אוסר על ניצול מצוקת הצרכן ועל הפעלת השפעה בלתי הוגנת עליו. בנוסף, החוק מחייב את העסקים לגילוי מרבי מול הצרכן.

מאז נחקק החוק, הוא תוקן 70 פעמים. למעשה, במהלך השנה הנוכחית הוא תוקן כבר שלוש פעמים. בין התיקונים המפורסמים ניתן למנות את הטלת האיסור על הצגת מחירים לא עגולים, ביטול עמלה על הזמנת כרטיסים באינטרנט, חוק הפופקורן (שביטל את האיסור על הכנסת מזון ושתייה לבתי הקולנוע) וחוק שלוש הדקות שקובע כי על חברות לספק מענה טלפוני ללקוחות בתוך שלוש דקות.

החברות שעוברות על החוק חשופות, בין היתר, לעיצומים כספיים, הטלת סנקציות והעמדה לדין. בנוסף, הממונה על הגנת הצרכן רשאי ליזום סקרים ומחקרים, להסמיך פקחים לצורך אכיפה ולהנפיק צווים מינהליים.

במרץ האחרון הטילה הרשות להגנת הצרכן את הקנס הגבוה בתולדותיה — 10 מיליון שקל — על חברת לירף שעוסקת בשיווק טלפוני. הקנס הוטל משום שהחברה הטעתה צרכנים קשישים.

המתנגדים לחוק טוענים כי הוא מוסיף בירוקרטיה למגזר העסקי, שמגלגל את העלויות על ציבור הצרכנים, וכך נגרמות התייקרויות מיותרות.

בנק ישראל ורשות שוק ההון עולים להתקפה: "מתנגדים בתוקף להצעת שר הכלכלה"

הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל ורשות שוק ההון אינם רואה בעין יפה את התיקון לחוק הגנת הצרכן שמקדם שר הכלכלה אלי כהן, וזאת בלשון המעטה. בתגובה לדברים מסר הבנק המרכזי כי "ישנו חוק ייעודי שנותן הגנה לצרכן הבנקאי והוא 'חוק הבנקאות (שירות ללקוח)' הקובע הוראות צרכניות שמותאמות לענף הבנקאות. הוראות אלו נקבעו במקביל לחוק הגנת הצרכן ב־1981. הצורך בהחרגת השירות הבנקאי מחוק הגנת הצרכן נולד מלכתחילה בשל המאפיינים השונים של שירותי הבנקאות בהשוואה לשירותים אחרים.

"מאז נחקק, החוק תוקן ועודכן, והוא מהווה משנה סדורה ומותאמת בכל הנוגע להגנת הלקוח הבנקאי. כמו כן, החוק נותן בידי הלקוח כלים לאכיפה אזרחית בדמות סעיף הפיצויים שנכלל בו. החוק כולל, בין היתר, הוראות בדבר איסור הטעיה ופגיעה בנסיבות מיוחדות, חובות גילוי נאות שונות, איסור התניית שירות בשירות, פרוצדורה להקלת המעבר מבנק לבנק ועוד.

"לפיכך בנק ישראל מתנגד בתוקף להצעת משרד הכלכלה. אין זו הפעם הראשונה שבה נושא זה עולה, וועדת השרים לענייני חקיקה אינה מאשרת זאת מכיוון ששינוי זה לא ייטיב עם הצרכן. קבלת תיקון החוק תביא במקרה הטוב להסדרה כפולה של נושאים מסוימים, ובמקרה הרע להוראות סותרות.

"הפיקוח על הבנקים מחויב מכוח פקודת הבנקאות לשמור על ענייניהם של לקוחות התאגידים הבנקאיים. זאת בצד, ולא בסתירה, לתפקידו לשמור על ניהולם התקין של התאגידים הבנקאיים.

"בפיקוח על הבנקים פועל אגף שלם שכל ייעודו הוא להסדיר את אותן סוגיות צרכניות, ובכללן נושא העמלות, לרבות באמצעות קידום חקיקה. האגף מטפל במסירות מדי שנה באלפי פניות של לקוחות, עורך בדיקות, קובע הוראות והנחיות צרכניות עדכניות. פעילות הפיקוח על הבנקים בתחום הצרכני היא בראש מעייניו, ואנו דוחים מכל וכל את הטענה בדבר חוסר הגנה מספקת על הצרכנים".

ברשות שוק ההון התריעו כי תיקון החוק ייצור כאוס רגולטורי שייטיב רק עם חברות הביטוח: "המחוקק החליט כי שוק הפנסיה והביטוח המסובך יפוקח על ידי רגולטור אחד שכל תפקידו הוא הגנת הצרכן. מדי פעם עולות הצעות כמו זו של משרד הכלכלה, שיגרמו לכך שהמרוויחות הגדולות יהיו חברות הביטוח.

"לרשות יש יכולת לקנוס את החברות, והיא אף הרחיבה את סמכויות האכיפה שלה. כיום יש לרשות סמכויות מינהליות גם כלפי בעלי תפקידים בכירים בגופים. ככל שמסתכלים על השוק, ניכר כי לא רק שאין חסך רגולטורי, אלא שיש רגולטור מאוד פעלתן ומקצועי".