העימות שתוקע את מינוי הממונה על שוק ההון

הממונה על שוק ההון דורית סלינגר תסיים את תפקידה בסוף החודש ועדיין לא נמצא לה מחליף, בשל מחלוקת בין מנכ"ל משרד האוצר שי באב"ד לבין נציבות שירות המדינה. 

מועד פרישתה של סלינגר היה ידוע לכל, ובכלל זה לצמרת משרד האוצר, ובכל זאת ככל הנראה לא ימונה לה מחליף קבוע עם פרישתה. לעת עתה, התפקיד ימולא על ידי ממלא מקום זמני.

דורית סלינגר. לא עימות ראשון מול באב"ד צילום: עמית שעל

ל"כלכליסט" נודע כי אחת הסיבות המרכזיות לכך היא רצף של אי־הסכמות עקרוניות בין באב"ד לבין ממלא מקום נציב שירות המדינה אודי פראוור.

באב"ד, כך נודע, התעקש שבפרק תיאור התפקיד במכרז יופיע סעיף מהותי שבו יודגש כי הממונה הבא יהיה כפוף ברמה המינהלית למנכ"ל משרד האוצר, כלומר לבאב"ד עצמו.

שמואל האוזר. באב"ד מתעקש על מינויו לוועדת האיתור צילום: עמית שעל

לדברי באב"ד, רשות שוק ההון כפופה מינהלית לאוצר, כמו רשות המסים ורשות החברות הממשלתיות. מנגד, בנציבות סבורים כי רשות שוק ההון דומה לרשות ניירות ערך, שאינה כפופה מינהלית לאוצר.

עם זאת, באב"ד אומר כי ברשות ניירות ערך פועל דירקטוריון שמפקח על הפעילות, בעוד ברשות שוק ההון לא קיים אף גוף מפקח.

בשיחה עם "כלכליסט" הסביר באב"ד כי הוא מבקש להכפיף את הרשות אליו רק ברמה המינהלית, ולא בכל הנוגע להחלטות מקצועיות ולגיבוש מדיניות. "אין זיקה בין כפיפות מינהלית לכפיפות מקצועית", אמר. "הסמכויות המקצועיות צריכות להיות עצמאיות לחלוטין".

המשמעות המעשית של הכפפה מינהלית היא אישור עניינים אדמיניסטרטיביים בעיקרם, כמו למשל מספרי תקנים, נסיעות לחו"ל ושימועים במקרה של עבירות משמעת.

בנציבות לא מתרשמים

אלא שבנציבות, הגוף האחראי על ענייני כוח האדם בשירות המדינה, לא משתכנעים. לטענת גורמים בנציבות, הממונה על רשות שוק ההון נדרש לעצמאות וחופש פעולה גם ברמה המינהלית כדי לבצע את תפקידיו המורכבים ולהפעלת סמכויותיו באופן מיטבי.

גורם שכיהן בעבר כראש רשות ממשלתית טען עוד כי כפיפות מינהלית יכולה להוביל, הלכה למעשה, לכפיפות מוחלטת, גם בהיבטים המקצועיים - וכי כל ניסיון ליצר הפרדה בין התחומים הוא מלאכותי מלכתחילה.

בנציבות אומרים כי נוסח המכרז החדש מחזק את הטענה שבאב"ד מעוניין להכפיף את הרשות במלואה למשרדו. בין השאר, בתיאור התפקיד במכרז נכתב כי תהיה "שותפות בקביעת מדיניות עם שר האוצר בנושאים שבטיפול הרשות"; "עמידה בראש הרשות שהינה רשות עצמאית בהפעלת סמכויותיה לשם מילוי תפקידיה, בהלימה עם המדיניות הכלכלית של הממשלה"; ו"בתחום החיסכון הפנסיוני ובתחום ביטוח הבריאות והסיעוד תפעל הרשות בהתאם למדיניות הממשלה בהחלטותיה".

אלא שלטענת באב"ד, עד לפני כחודש וחצי רשות שוק ההון היתה כפופה מינהלית למנכ"ל האוצר - עד שממלא מקום הנציב פראוור החליט לבטל כפיפות זו. "מדובר בטעות ובחוסר הבנה ולכל הפחות מן הראוי היה לקיים דיון מקצועי וענייני בנושא לפני השינוי", אמר באב"ד ל"כלכליסט". "עם זאת, הנציבות שינתה זאת על דעת עצמה תוך חוסר הבנה בסיסית בניהול, וזאת לא הפעם הראשונה".

מנציבות שירות המדינה נמסר בתגובה לטענת באב"ד: "הטענה כי סוגיית עצמאות הממונה לא נדונה תמוהה, היות שלמשרד האוצר היה חלק מרכזי בחקיקת חוק הפיקוח, המעגן את מעמדה העצמאי של הרשות, כמו גם את מעמדו העצמאי של הממונה".

"בסופו של המריבה הנציבות ניצחה והממונה הבא אכן יוכפף ברמה המינהלית, אולם לשר האוצר ולא למנכ"ל משרדו-כפי שנקבע בחוק. לטענת באב"ד, לא ניתן ליישם את ההסדר הזה, משום ש"שר האוצר לא עוסק בסוגיות מינהליות ולא יתחיל לאשר לממונה על שוק ההון טיסה או תקנים. ממילא בסופו של דבר המנכ"ל יתבקש לטפל בזה". לטענתו, ההחלטה הזאת תפגע דווקא בשר האוצר הבא ובמנכ"ל משרדו".

באב"ד מתריע כי החלטת הנציבות תפגע באחידות הקיימת בין כל הרשויות הכלכליות בשירות המדינה הפועלות תחת המטרייה המינהלית של האוצר. לדבריו, הדבר עלול לגרום לכך שגם מנהלי רשויות אחרות ידרשו עצמאות מינהלית דומה לזו של רשות שוק ההון. "גם ככה מדובר במשרד ששדרת הניהול שלו בעייתית בלשון המעטה, ושינוי זה מרע את המצב עוד יותר", הוסיף באב"ד. "לקדנציה הזו זה פחות רלבנטי, שכן כל המנהלים הנוכחיים מונו על ידי ועדות איתור שעמדתי בראשן, ולכן כיום החלטת הנציבות לא ממש תשפיע. אבל המנכ"ל הבא ישלם את המחיר של הצעד השגוי של הנציבות".

זו ממש לא הפעם הראשונה שבה באב"ד עוסק בסוגיית הכפיפויות. ביוני 2017 הקים באב"ד ועדה ציבורית לבחינת סמכויות מנכ"ל האוצר, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לשעבר יוסי קוצ'יק. המטרה של באב"ד היתה להכפיף חלק מאגפי המדיניות במשרד האוצר למנכ"ל, אולם הוועדה סירבה לאשר את האפשרות הזו. הוועדה הגישה את המלצותיה בתחילת השנה, אולם באב"ד סירב לאמץ אותן ואמר כי ההחלטה על אימוצן תעבור למנכ"ל משרד האוצר הבא.

עניין של מגדר

החיכוך בין באב"ד לנציבות לא מסתכם רק בסוגיית הכפיפות המינהלית. בין הצדדים מתנהל כעת קרב חדש שטרם הוכרע על זהות חברי ועדת האיתור לתפקיד הממונה על רשות שוק ההון.

החוק מחייב למנות לוועדה חמישה חברים, לפחות שתיים מהן נשים. עד כה מונו שלושה חברי קבע, שממונים מטעם משרד האוצר, נציבות שירות המדינה ומשרד היועץ המשפטי לממשלה. חברים אלה הם באב"ד עצמו, מנהל מינהל הסגל הבכיר בנציבות שירות המדינה אילן רם והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי־פיסקאלי) מאיר לוין.

המכרז קובע לא רק את המגדר של חברי הוועדה, אלא גם את תחום המומחיות שלהם. לפי המכרז, שתי חברות הוועדה הנותרות צריכות להיות נציגת ציבור, אשת משק וכלכלה, שאותה ימנה באב"ד בהתייעצות עם פראוור; ונציגת ציבור, אשת אקדמיה מתחומי הכלכלה, החשבונאות, הביטוח או הפנסיה, שאותה ימנה פראוור בהתייעצות עם באב"ד.

ל"כלכליסט" נודע כי פראוור בחר כנציגת הציבור שלו את גבריאלה שלו, לשעבר שגרירת ישראל באו"ם. באב"ד, מצידו, פנה למשנה לנגידת בנק ישראל נדין בודו־טרכטנברג, אך היא סירבה לקחת חלק בוועדה. באב"ד פנה גם אל יו"ר רשות ניירות ערך לשעבר שמואל האוזר, אולם הנציבות מונעת את מינויו בשל הדרישה למנות לפחות שתי נשים.

באב"ד הגדיר את האיסור של נציבות שירות המדינה על מינוי האוזר כ"נבזי", אך הוא כבר בדק ומצא לדרישה החדשה מענה. בהתחלה באב"ד ביקש לפתור את הבעיה בכך שימנו אישה במקום לוין, כמו למשל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דינה זילבר. עם זאת, הוא מצא בסוף פתרון אלגנטי יותר: "על פי החלטת הממשלה, הנציבות לא יכולה לקבוע בשבילי מי המועמד שלי בוועדה", אמר באב"ד. "לכן, עמדת הנציבות בנושא זה היא חסרת משמעות״.

מימין: ממלא מקום נציב שירות המדינה אודי פראוור ומנכ"ל משרד האוצר שי באב"ד צילום: אלכס קולומויסקי, מסך יו טיוב

יש שני הסברים להתעקשותו של באב"ד על האוזר. הראשון הוא שהאוזר תומך במינויה של מיה ליקוורניק, המועמדת של שר האוצר לתפקיד הממונה על רשות שוק ההון. באב"ד מכחיש בתוקף את ההסבר הזה. "בסוף היום, המועמד הטוב ביותר הוא שיקבל את התפקיד", אמר. "התפקיד לא נמכר מראש".

עוד לדבריו, הוא תומך בהאוזר משום שהוא פרופסור למימון. זאת, לצד עברו כיו"ר רשות ניירות ערך, הופך אותו לאוטוריטה בשוק ההון, בזמן שלטענת באב"ד כל יתר חברי הוועדה, לרבות הוא עצמו, אינם מומחים בתחום.

נראה כי דווקא בקרב הזה ידו של באב"ד תהיה על העליונה. נוהל הקמת ועדת איתור של נציבות שירות המדינה קובע כי "במקרים שבהם הרכב ועדת האיתור נגזר מתפקידים מאוישים או במקרים חריגים אחרים, רשאי נציב שירות המדינה לאשר הרכב עם פחות משתי נשים". לפיכך, ברמה העקרונית, פראוור יכול לבוא לקראת באב"ד, גם אם הנוהל קובע כי "יש להשתדל, במידת האפשר, לשלב בוועדה נציגים השייכים לאחת הקבוצות הזכאיות לייצוג הולם".

היסטוריה מורכבת

היחסים בין באב"ד לבין הנציבות מתוחים מאוד. בסוף נובמבר האחרון נחשף ב"כלכליסט" כי באב"ד קידם תוכנית לפירוק הנציבות ופיצול תפקידיה לשלושה גופים ממשלתיים. לפי התוכנית, הטיפול בסוגיות משמעת יופקד בידי משרד המשפטים; האחריות על נושאים הקשורים לסגל הבכיר תופקד בידי משרד ראש הממשלה; וכל הסמכויות הנוגעות לתקנים, למכרזים ולקידומים יועברו לאגף הממונה על השכר במשרד האוצר. באב"ד שיתף כמה פקידים בכירים בפרטי התוכנית, לרבות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לשעבר אלי גרונר, שהתנגד למהלך.

נושא רגיש נוסף שהביא להתנגשות חזיתית בין הנציבות לבין באב"ד הוא מינויה של דוברת משרד האוצר לילך ויסמן, שנבחרה לתפקיד הבכיר ללא מכרז ומכהנת בתפקיד זה שנתיים וחצי. ויסמן נבחרה כממלאת מקום אחרי שנציב שירות המדינה לשעבר משה דיין קבע נוהל שלפיו אסור לממלא מקום להגיש מועמדות למשרה הקבועה.

מאז מרץ 2016 התקיימו שני מכרזים לתפקיד דובר משרד האוצר ומאות מועמדים נבחנו, אולם באב"ד קבע פעמיים כי לא נמצא מועמד מתאים. בינתיים, ויסמן ממשיכה לכהן כממלאת מקום.

בנציבות רואים בחומרה את המשך העסקתה של ויסמן כממלאת מקום והדבר הוביל לעימותים בין הצדדים.

באחרונה ניצח באב"ד את סלינגר בקרב הקשור למשרדה, להכפפת תפקידים למשרד האוצר ואף לדוברת ויסמן. באב"ד ביקש לנצל את מינויו של דובר חדש לרשות שוק ההון כדי להכפיף אותו אל ויסמן. הדרישה הביאה לעימות חזיתי בינו לבין סלינגר, והגיעה בסופו של דבר לשולחנו של פראוור, שהכריע כי הדובר החדש של הרשות רם אלפיה אכן יהיה כפוף למשרדה של ויסמן בנושאי מדיניות.