בלעדי: חוק עידוד השקעות הון נכשל: הכסף נשפך אך הפריפריה לא התחזקה

פרשנות הגיע הזמן להחליף דיסקט הגיעה השעה להפוך את מרכז ההשקעות ממוקד הנתון ללחצים פוליטיים לגוף שמעניק תמריצים אפקטיביים שיעודדו השקעה אמיתית בפריפריה, כזו שתישא פירות נעמה סיקולר, תגובה אחת לכתבה המלאה 

החוק לעידוד השקעות הון נכשל במרבית המטרות העיקריות שלו - הוא אינו מעודד תעסוקה במפעלים גדולים, אינו מקדם השקעות של החברות מקבלות המענקים ואינו תורם לעידוד התעשייה בפריפריה. במקרים היחידים שבהם כן נרשמה תרומה לתעסוקה נדרשה השקעת מדינה משמעותית הנאמדת בעשרות אלפי דולרים לעובד. כך עולה ממחקר חדש של בנק ישראל שהגיע לידי "כלכליסט". את המחקר ביצעו גיא נבון ורוני פריש ממחלקת המחקר של בנק ישראל, והוא הובא עד כה לידיעתם של הגורמים המקצועיים במשרדים הרלבנטיים ולהם בלבד.

מדובר במחקר שבדק את אחד החוקים הוותיקים והמרכזיים בתעשייה הישראלית ואת הפריון שהניבו ההשקעות שבוצעו על פיו בשנים 1990–1999 בראייה ארוכת טווח. המחקר מציג ממצאים מדאיגים ביותר, במיוחד בשל העובדה שמאות מיליוני שקלים ניתנים מדי שנה על ידי מרכז ההשקעות ובאמצעותו, ובשל העובדה שאין כמעט חברת תעשייתית גדולה בישראל - מטמבור ועד קוקה־קולה, מאינטל ועד אסם - שלא ניסתה בעבר לקבל או שקיבלה מענק של מרכז ההשקעות, של מיליוני עד עשרות מיליוני שקלים.

חזי צאיג מנהל מרכז ההשקעות. רוב המטרות לא הושגו צילום: צביקה טישלר

כלי לתמרוץ התעשיינים

החוק לעידוד השקעות הון נחקק כבר בשנת 1959, ונועד לפתח את כושר הייצור של המשק, לשפר את מאזן התשלומים, לקלוט עלייה, לפזר את האוכלוסייה על פני הארץ כולה (ולא רק באזור המרכז) וליצור מקומות עבודה חדשים. החוק מורה על מתן מענקים והטבות אחרות למי שמקים או מרחיב מפעל תעשייתי וכן למשקיעים שונים בענפי החקלאות, התיירות והתעשייה. המענק ניתן כאחוז מההשקעה במפעל, ומשרד התמ"ת באמצעות מינהלת מרכז ההשקעות הוא המוציא לפועל שלו. החל באמצע שנות השישים החל החוק לתת העדפה ניכרת להשקעות בפריפריה והיווה כלי מרכזי, לפחות ברמת

השיח, לפיתוח כלכלי בפריפריה (הנחת מוצא שנסתרת לחלוטין במחקר בנק ישראל הנוכחי). עם השנים נהפך החוק מכלי מרכזי לעידוד התעשייה לכלי לתמרוץ תעשיינים, ועלתה שורה של שאלות לגבי יעילותו ולגבי האופן שבו הוא עומד במטרות שהוגדרו לו בראשית הדרך. בשל כך עבר החוק כמה שינויים.

עם השנים הוסט כובד המשקל של החוק, ממתן מענקים למפעלים למתן הטבות מס או הטבות אחרות במסלולי תמרוץ אחרים של משרד התמ"ת, כמו המדען הראשי. במקביל עבר החוק גם שורה של שינויים כדי להתאימו למציאות הכלכלית בישראל. למשל, בשנות התשעים, כאשר גברה הדחיפות ביצירת מקורות תעסוקה לעולים חדשים, הורחבו ההטבות באופן זמני גם להשקעות במרכז הארץ. וכך גם היום: רק בשבוע שעבר הודיע משרד התמ"ת כי בשל הירידה בשיעורי היצוא עקב המשבר הכלכלי יבטל זמנית את הדרישה ממפעלים לסף יצוא מינימלי של 25% מהמחזור לצורך כניסה לגדרי החוק. כן גם הוגדלו ההטבות למפעלים שיעתיקו או שירחיבו מפעל בפריפריה.

שאלה שנויה במחלוקת

אולם למרות השינויים וההתאמות, השאלה העיקרית שנותרה שנויה במחלוקת היא האם החוק לעידוד השקעות הון אכן מעודד השקעות הון עתידיות של המפעלים באזורי התעשייה הרלבנטיים. שאלה זו זכתה למענה חלקי בשורה של מחקרים שבוצעו לאורך השנים, בין אם על ידי משרד התמ"ת ובין על ידי גורמים אחרים. אולם בחינת החוק לאורך עשור והשלכתו על החברה הישראלית בכלל ועל הפריפריה בפרט נבחנו רק עתה לראשונה.

המחקר הנוכחי אף סותר נתונים שפרסם לפני כשנה משרד התמ"ת על ההשפעה של חוק עידוד השקעות הון על הפריפריה ועל השכר הממוצע בה. במחקר שפורסם ביולי 2008 טען משרד התמ"ת כי כאשר בוחנים את מספר המועסקים בתעשייה במחוזות הצפון והדרום, רואים גידול מתמיד של שיעור העובדים בתעשייה מכלל המועסקים. לדבריהם, ב־2005 היה שיעור המועסקים בצפון 27% ובדרום 21%, לעומת 10.1% ו־9.7% בלבד בהתאמה בשנת 1970, כתוצאה מהשפעתו המצטברת של החוק. במשרד התמ"ת גם ציינו כי השכר הממוצע במפעלים מאושרים גבוה ב־65%–75% מהשכר במפעלים שאינם מאושרים (בשנים 2003–2005).

לפי המחקר שבדק את כל המענקים שנתן מרכז ההשקעות בעשור הרלבנטי, וכן בדק מדגם מייצג של מפעלי התעשייה שקיבלו את המענקים, קבלת מענק אכן מגדילה את מספר המועסקים של הפירמה, אך רק במקרים מעטים מאוד - בעיקר במפעלים קטנים שבהם עד 100 עובדים. לפיכך, במטרה הראשונה והחשובה ששם החוק לעצמו - הגברת התעסוקה - מקבל החוק על פני עשור ציון בלתי מספיק במרבית המקרים, אלה של המפעלים הגדולים.

השקעה אדירה בכל עובד

זאת ועוד, כדי שהמענק יחולל שינוי של ממש בהיבטים תעסוקתיים, דהיינו יביא ליצירתן של משרות חדשות, נדרשת השקעה אדירה של הממשלה בכל עובד. לפי מחקר בנק ישראל, מדובר בהשקעה של 40 אלף דולר לכל עובד במונחי 1999, שהם כ־198 אלף שקל בהיוון להיום.

אחת מהנחות המוצא המרכזיות של מרכז ההשקעות במשרד התמ"ת ושל הממשלה לאורך השנים במתן המענקים לחברות היתה כי השקעה של המדינה במפעל תתמרץ את קברניטיו לבצע השקעות הון פרטיות נוספות. גם הנחה זו מתגלה כמוטעית לפי סקר בנק ישראל. המחקר מצא כי למענק של המדינה אין השפעה מובהקת על החלטת ההשקעה של הפירמות, כי המענקים אינם מעודדים גידול בהשקעות הפרטיות של החברות שקיבלו את המענק ולכן גם אין להם תרומה משמעותית לפיתוח אזורי התעשייה או לפיתוח הפריפריה. השפעת מענקי ההון על ההשקעות לא נמצאה מובהקת בטווח הקצר, וגם בחינה ארוכת טווח יותר לא מצאה השפעה למענקי ההון על ההשקעות הפרטיות של המפעל גם לאחר 6–10 שנים.

המענקים, קובעים כלכלני בנק ישראל, אינם מביאים להשקעה עודפת בפריפריה ואינם משנים את הקצאות ההון של המשק. לכן הפריון של ההון המסובסד אינו נופל מזה של ההון שאינו מסובסד.

בימים אלה עומד החוק לעידוד השקעות הון לפני כמה שינויים. אחד מהשינויים כאמור הוא הסרת מגבלת היצוא על מפעלים המתמודדים על מענק, כחלק מהניסיון להקל על מפעלים את הנגישות למענקים בימים של משבר עולמי המכרסם בהיקפי היצוא. במקביל הוחלט במשרד התמ"ת לנסות לתמרץ באמצעות מענקים של עד 20% מסכום ההשקעה מפעלים שיעבירו את מקום מושבם לפריפריה (בהשקעה של 300 מיליון שקל לפחות ואם יעסיקו 400 עובדים). אלא שהתמונה העולה ממחקר בנק ישראל מלמדת כי ייתכן שהרפורמה הנדרשת בחוק לעידוד השקעות הון רחבה בהרבה, שכן החוק במתכונתו הנוכחית לא יקדם באמת את הפריפריה, לא יגביר את התעסוקה במפעלים גדולים ולא יביא להגדלת השקעות ההון הפרטיות של המפעלים.

ממשרד התמ"ת נמסר בתגובה: "אין באפשרותנו להגיב באופן מעמיק למחקר שכן שאלות הכתבת הגיעו בשעה מאוחרת, והדו"ח מעולם לא הגיע אל מרכז ההשקעות או אל כל גורם אחר במשרד התמ"ת".