השקעות זרות בתשתיות לאומיות עלולות לכבול את המדינה באינטרסים זרים

12 שנה אחרי שחברה סינית חצבה את מנהרות הכרמל, עשור אחרי שחברה סינית שנייה זכתה במכרז להקמת מתקן התפלת ים, ושנה לפני ש-SIPG הסינית תפעיל את הנמל הפרטי בחיפה, דו"ח מבקר המדינה מתניהו אנגלמן מוצא שהמדינה הזניחה לחלוטין הפעלת מנגנון לסינון השקעות זרות - עד למצב בו זכייה של חברה זרה במכרז תשתית לאומית עלול לגרום לנזקים בלתי הפיכים לכלכלת המדינה וליחסי החוץ שלה.

נמל חיפה צילום: אריאל ורהפטיג

עיון בדו"ח מלמד כי בחודשים דצמבר 2018 עד יוני 2019 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הגורמים השונים בנוגע להתקשרות עם הגורמים העתידים להפעיל תשתית לאומית חיונית. הביקורת נעשתה במשרד ראש הממשלה - במטה לביטחון לאומי ובמועצה הלאומית לכלכלה; במשרד הביטחון; במשרד האוצר; במשרד הכלכלה והתעשייה; ובמשרד התחבורה. אנגלמן לא מונה את הפרויקטים השונים שעל הפרק, אולם הוא מחדד שנכון לסוף 2017 אומדן היתרה המצטברת של ההשקעות הזרות מגיע לכ-130 מיליארד שקל. מדובר במתקני התפלה, רכבות קלות וכבדות ומתקנים שונים לייצור חשמל או להפקת גז טבעי, כאשר קצב ההשקעות השנתי הוא כ-18 מיליארד שקל.

"לצד יתרונותיהן הכלכליים ותרומתן לפיתוחו של המשק, להשקעות של חברות זרות ומעורבותן במשק הישראלי עלולות להיות גם השלכות שליליות. השלכות אלו עלולות לבוא לידי ביטוי בפרט במקרה של חברות שהשליטה בהן היא של גורמים שלהם אינטרסים שאינם מתיישבים עם האינטרסים הישראלים, וכאשר ההשקעות הזרות מבוצעות בנכסים ופרויקטים בעלי חשיבות לאומית. לפיכך נוצרו בתחומים שונים הסדרים שונים, המאפשרים לרשויות המדינה לשמור על אינטרסים חיוניים במצבים מתאימים", מסביר אנגלמן.

בפועל, המציאות מלמדת שהמדינה שמחה לקלוט חברות זרות שיקימו את התשתיות שלה. כך למשל החברות הסיניות השתתפו לאורך השנים בכריית מנהרות הכרמל; בניית מתקני התפלת ים; כרייה, אספקת ציוד והפעלה של הרכבת הקלה בתל אביב; בנייה והפעלת נמלי הים החדשים באשדוד וחיפה. במקביל חברות מצרפת, ספרד וגרמניה הן מספקי הציוד הבכירים בישראל, לרבות לתשתיות חשמל שהמשק לא יכול להתקיים בלעדיהם. 

חפירות הרכבת הקלה בפ"ת צילום: שאול גולן

זאת ועוד - פרסום הדו"ח מגיע בתזמון רגיש ולקראת ההגשות בסוף אוגוסט של שורת מכרזי הענק בשני הקווים החדשים (קו ירוק וקו סגול) של הרכבת הקלה בתל אביב, בהיקף של כ-15 מיליארד שקל. לכלכליסט נודע שחלק מהמשתתפים מחזיקים חברות זרות ואו קבוצות שניגשות עם רוב של מתמודדים מסין, ולאור דו"ח המבקר לא ברור כיצד ינהגו משרדי הממשלה וחברת נת"ע (נתיבי תחבורה עירוניים) בטיפול בנושא.

האם המדינה לא הייתה מודעת לסכנה? לפי אנגלמן, בוודאי שכן. "בביקורת נמצא כי אף שתהליך בחינת הקמת המנגנון לסינון השקעות זרות החל בפברואר 2016, רק באוגוסט 2018 פעלו המל"ל ומשרד האוצר לקידום הצעת החלטה בנושא, וזו הובאה לאישור הקבינט בשנת 2019 .במועד סיום הביקורת - יוני 2019, יותר משלוש שנים לאחר שהחל ההליך, טרם אושרה הצעה זו, וממשלת ישראל טרם קבעה מנגנון המסדיר את בחינתן של התקשרויות והשקעות של חברות שהשליטה בהן היא בידי גופים שאינם ישראליים", הוא אומר.

למי של הבין עד כמה הנושא חמור מבקר המדינה מחדד ש"בחינת ההשקעה בעוד מועד נועדה גם למנוע פגיעה בביטחון המדינה, במצב בו הגורם המתקשר יעדיף להימנע מביטול ההתקשרות, במקרה שבו מטעמי ביטחון לאומי יש לבטל אותה, מחשש שיהיה עליו לפצות את הגורם הזר או מחשש לפגיעה ביחסי החוץ". זאת ועוד - עוד ב-2016 במסגרת הדיונים התחוור ש"יש מתח מובנה בין הצורך לעודד השקעות זרות בישראל ובין צורכי הביטחון הלאומי", כאשר במשרד הכלכלה ובמועצה הלאומית לכלכלה טענו כי "יש להימנע מצעדים אשר יקשו על משקיעים פוטנציאלים ועלולים להוביל לצמצום השקעות בישראל", ומנגד נטען ש"המצב הנוכחי לא יכול להימשך ונדרשים תיקונים להסדרת הטיפול בהשקעות גורמי חוץ הנוגעות לאינטרסים חיוניים בעלי השלכות על החוסן הלאומי של ישראל"

בשורה התחתונה, רק בשנה שעברה המדינה נכנסה לנושא, ולכן קל להבין מדוע משרד רה"מ נזעק לתקשר את ההפסד של האצ'יסון הסינית במכרז האחרון להקמת מתקן ההתפלה שורק 2. כך או כך, אנגלמן מבקש ש"גופים ממשלתיים העוסקים בהתקשרויות עם חברות זרות - דוגמת משרד הביטחון, משרד האוצר, משרד התחבורה וחברות ממשלתיות - יוודאו כי במסגרת פרויקטי תשתית עתידיים ייבחנו בקפידה הסיכונים שבמסירת הפרויקט לחברה זרה, הן בבעלות פרטית והן בבעלות ממשלתית, בכלל זה בחינת מבנה הבעלות שלהן, לרבות היבטי ביטחון לאומי, ובהתאם יגובשו תנאי המיון המוקדם להליכים אלו".

מהמטה לביטחון לאומי נמסר: "בסיומה של עבודת מטה ממושכת בהובלת המל"ל, משרד האוצר והמועצה הלאומית לכלכלה, ולאחר שורת דיונים בקבינט, החליט הקבינט המדיני-ביטחוני על הקמת ועדה מייעצת בראשות משרד האוצר לבחינת היבטי ביטחון לאומי בתהליך אישור השקעות זרות. התהליכים שסוכמו מאזנים באופן ראוי בין הצורך לעודד השקעות זרות בישראל והבטחת המשך השגשוג הכלכלי, לבין שיקולי ביטחון לאומי. בתקופה שבין מאי 2018 לאוקטובר 2019 נערכו סדרת דיונים מקיפים בנושא בקבינט המדיני-ביטחוני ובתאריך 30/10/2019 נתקבלה החלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) ב/372 –שעניינה: "קביעת תהליך ומנגנון לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות". מנגנון ההיוועצות הוולונטרי נקבע לאחר שעוגן בהחלטת הקבינט, לאחר שנשקלו מלוא השיקולים הרלוונטיים שהובילו למסקנה שהוא מנגנון ההסדרה המיטבי ובמהותו, מבוסס על מדיניות הממשלה שנקבעה בנושא בתום תהליך הבחינה ושיקול הדעת הכולל שהביא בחשבון את כלל ההיבטים והמתחים שביניהם. מדובר בהסדרה של נושא מורכב לצד שיקולים מדיניים, ביטחוניים, כלכליים ומשפטיים. מנגנון זה גובש תוך בחינת היבטים רבים, בין היתר לאור שיחות שקוימו עם הרגולטורים ולאור הנחת העבודה שהרגולטורים ינהגו באופן סביר ואחראי (ויפנו לוועדה המייעצת בעת הצורך) וכן לאור ההבנה שפנייה לוועדה יכולה ונועדה לשרת את הרגולטורים עצמם. יצוין כי ההחלטה אף מאפשרת לוועדה המייעצת במקרים מסוימים לבקש את פנייתו של הרגולטור לוועדה, קרי להסב את תשומת ליבו שהוועדה רואה בנושא מסוים כנושא שראוי שייבחן על ידה".