ככל שתהליך התקצוב ריכוזי יותר - הגירעון קטן יותר

חילופי הדברים הקשים והחריגים בחריפותם בין סגני ראש אגף התקציבים באוצר לבין מנכ"ל המשרד שי באב"ד שנחשפו באתר "כלכליסט" ביום שישי האחרון, מעלים את סוגיית יחסי הכוחות בין מוסד המנכ"לות לאגף שנחשב לחזק במשרד. הסגנים האשימו את באב"ד בחבלה של ממש בעבודתם ובכך בעבודת המשרד. בניגוד מוחלט למה שנהוג לחשוב, אגף תקציבים חזק, אינו המצאה ישראלית אלא פרקטיקה בינלאומית מאוד מקובלת ונפוצה. בדו"ח מיוחד של ארגון ה־OECD מ־2016 נכתב מפורשות כי "מוסדות תקציביים עצמאיים" (IFI), כלומר מקצוענים וא־פוליטיים, משמשים לקידום מדיניות פיסקלית (תקציבית) יציבה ואחראית.

"היום, ה־IFIs נחשבים בין החידושים החשובים ביותר בארכיטקטורה של הניהול הפיננסי הממשלתי. בתוך ה־OECD, מספרם גדל פי שלושה ויותר וצפוי להמשיך לעלות" נכתב בדו"ח. עוד צוין כי למרות ש"פוליטיקאים עשויים להתפתות ולהגביל את הפעולות של IFI כדי להימנע מביקורת בטווח הקצר, בטווח הארוך, גם אם הם לא תמיד מסכימים עימם, ה־IFIs נתפסים כשותפים חשובים לשרי אוצר וועדות הפרלמנט.

מימין: מנכ"ל משרד האוצר שי באב"ד, פרופ' אבי בן בסט ופרופ' מומי דהן צילומים: אלעד גרשגורן, אלכס קולומויסקי

ככל שתהליך ביזורי יותר כך הגירעון והחובות גדלים

פרופ' מומי דהן מהאוניברסיטה העברית, מבכירי המאקרו־כלכלנים בישראל ערך יחד עם פרופ' אבי בן בסט מחקר בדיוק בנושא הזה שנקרא "מאזן הכוחות בתהליך התקצוב". הוא מסביר כי "מתן כוח עודף למשרד האוצר, ובתוך כך לאגף התקציבים, היא תופעה כלל עולמית שנובעת מן החשש כי ביזור הכוח בין שחקנים רבים עלול להוביל לחוסר יציבות כלכלית שפוגע בכלל הציבור". עוד הוא מציין כי "הניסיון שנצבר ותועד במחקר מלמד כי מדינות עם משרד אוצר חלש מדי סבלו מגירעונות וחובות גדולים".

פרופ' יורגן וון האגן, אחד החוקרים הבולטים בתחום, מראה כי המצב בו ההוצאה הציבורית מיועדת לקבוצות ספציפיות בחברה בעוד נטל המס מחולק על פני כלל האוכלוסייה יוצרת הטייה שמתורגמת בהוצאות וחוב ממשלתי מופרזים. ווון אגן גם הצליח להוכיח באופן סטטיסטי כי ניתן להקטין את ההטייה הזאת על ידי הגברת הריכוזיות בתהליך התקצוב. כלומר, שינוי המוסדות המעורבים בתהליך לרבות מתן כוח עודף למשרד האוצר ובעיקר לגופים דוגמת אגף התקציבים. הוא מוכיח כי ככל שהתהליך הוא ריכוזי יותר כך הגרעון והחוב הממשלתי קטנים יותר. הוא השווה את שלושת המדינות עם תהליך התקצוב הריכוזי ביותר לעומת שלושת המדינות עם התהליך הביזורי יותר, והראה כי ישנם פערים עצומים בתוצאות התקציביות לרבות יחס חוב תוצר וגירעון. בקרב המדינות בהן התהליך הוא ביזורי, הגרעון גדול פי 5.6 לעומת הריכוזיות והחוב - כפול. אגב, המסקנות של וון אגן נבדקו על ידי חוקרים שונים באמריקה לטינית ובאסיה והתוצאות היו זהות. בנוסף וון אגן מצא קשר שלילי בין אריכות חייהן של ממשלות לבין תוצאות פיסקליות, כלומר קשר הפוך בין יציבות שלטונית לבין גירעונות וחובות גדולים. מסקנה רלוונטית מאוד עבור מדינת ישראל.

ראש אגף התקציבים במשרד האוצר שאול מרידור צילום: שאול גולן

אלא שישנם שני חוקרים מהבולטים בעולם - אלברטו אלסינה ורוברטו פרוטי - שמרחיקים לכת וטוענים כי רק המבנה המוסדי של השחקנים בתהליך התקצוב מסוגל להסביר את ההבדל בגודל הגרעון והחוב בין מדינות עם מאפיינים כלכליים זהים. הם מוכיחים ניסויית, כי ככל שהתהליך יותר ריכוזי ונשלט על ידי קומץ קטן של פקידים - התוצאות טובות יותר.

מנכ"ל בעל זיקה פוליטית עם רקע מקצועי דל

פרופ' אבי בן בסט, אחד המאקרו־כלכלנים הנחשבים בישראל ואחד מהמנכ"לים המוצלחים שניהלו את משרד האוצר התייחס לאירועים האחרונים במשרד האוצר בין המנכ"ל הנוכחי, שי באב"ד, לבין פקידי אגף התקציבים (אג"ת). "חלק מהבעיות במשרד כעת נובעות ממינוי אישיות פוליטית לתפקיד המנכ"ל. המנכל הנוכחי ניצב במקום 11 ברשימת כולנו וקיבל את המינוי לתפקיד הזה כפיצוי על אי בחירתו לכנסת. עד היום, מנכל"י האוצר והביטחון מונו על בסיס מקצועי בלבד, כאשר לרוב, אפילו זיקות אישיות לא היו בין מנכ"ל לשר". הוא מחדד ואומר כי במקרה של האוצר, מדובר על כלכלנים שהתמחותם במאקרו כלכלה ובקיאים במדיניות כלכלית. "מינוי פוליטי מקשה על המנכ"ל להיות סמכות מקצועית ומנהיגותו לא בהכרח תתקבל בטבעיות. יש תמיד חשש ששיקוליו אינם מקצועיים בלבד, גם אם הוא פועל בתום לב. זו עננה שמרחפת מעל ראשו, ולכן רצוי מאוד לא לחזור על הטעות הזו בעתיד", כך בן בסט.

פרופ' דהן מוסיף: "אדם שמגיע לכיסא מנכ"ל האוצר עם רקע מקצועי דל זקוק לסמכויות פורמליות שנמצאות בידי אגפיו השונים של המשרד, וזהו אחד המקורות למתח בין לשכת המנכ"ל לאגפי המשרד. אינני רואה צורך ברפורמה באוצר אלא בהקפדה על גיוס אדם בעל כישורים מתאימים להיות מנהיג מקרו כלכלי".

בן בסט, שניהל את האוצר בין 1999 ל־2001 תחת בייגה שוחט (העבודה) מסביר גם מדוע העימותים החריפים אינם הכרחיים או טבעיים: "אינני מצוי בפרטי היחסים האישיים, אך עצם המאבקים החוזרים ונשנים בין המנכ"ל לבין הפקידים של האגף מעידים על בעיה קשה ורצינית בתפקוד המשרד. בדרך כלל, אין קונפליקט מבני או אינהרנטי בין הפעילות של אג"ת לבין פעילות המנכ"ל".

אגב, דהן, סבור כי דווקא כוחו של אגף התקציבים נשחק בשנים האחרונות: "כוחו הפורמלי כמעט ולא השתנה אבל עוצמתו בפועל תלויה במאזן הכוחות שבין ראש הממשלה לשר האוצר, ובין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי. בשנים האחרונות, אני מזהה שחיקה בכוחו של הדרג המקצועי, ובכלל זה של אגף התקציבים, יחסית לדרג הפוליטי שבאה לידי ביטוי בהתרחבות המינויים של אנשי אמון לתפקידי מפתח ללא כישורים מקצועיים הולמים אבל מקושרים פוליטית".

פרופ' דהן מצליח להסביר מדוע חשובה עבודה פעילה ומקצועית של אגף התקציבים ומתייחס לאחת הדוגמאות שמופיעות במכתב הסגנים:" השתתפות האגף היא חיונית בשל מאגר הידע והמומחיות. סוגיה כמו פנסיה לעולים היא כמובן בעלת השלכות תקציביות שמחייבות מקור מימון ותפקידו של האגף לוודא שיש כזה. אגף התקציבים גם חייב להצביע על השפעות הרוחב של צעד כזה: כיצד הגדלת הפנסיה לקבוצת אחת תשפיע על קבוצה אחרת. זהו חלק מן המחיר הכולל שאגף התקציבים מוכרח להניח על השולחן לפני קבלת החלטה. ההחלטה בסופו של דבר היא של נבחרי הציבור, אבל הציבור מצפה שהחלטה כזו תיעשה לאחר עבודת מטה יסודית שנמצאת באחריות אגף התקציבים וגורמים אחרים. בעלי תפקידים שפילסו את דרכם בזכות קשרים פוליטיים עלולים להסתיר מידע שנחוץ לציבור כדי לשפוט את נבחריו ואת צעדיהם רק כדי לשרת את אדונם הפוליטי. לעומת זאת חובת הנאמנות של הדרג המקצועי באגף התקציבים היא לאינטרס הציבורי, והוא איננו מחויב לאינטרסים של פוליטיקאי המכהן כרגע בתפקיד" הוא מסכם.