מלכוד הפינוי־בינוי: הבניין מתחדש, הדייר מתרושש

כבר כמה שנים שדיירי הבניין ברחוב בלפור 81 בבת ים נמצאים בהליך תכנוני לקידום תוכנית פינוי־בינוי לביתם. כמו בכל מקום בארץ, התהליך התקדם בזחילה - מה שדי מתאים לחלק מהדיירים, שעוד לא השתכנעו שהם מעוניינים בדירה חדשה.

נכון, הבניין חוגג 60 שנה, ומצבו גרוע עד מתפורר; ובמקרה של רעידת אדמה הוא עלול לקרוס כליל. נכון גם שהתושבים כבר אינם צעירים: גילם הממוצע הוא יותר מ־60, כך שבניין חדש עם מעלית הוא רעיון לא רע עבורם. ובכל זאת, המחשבה על המגדל החדש בן 25 הקומות שצפוי להחליף את ביתם הנוכחי רחוקה מלהלהיב אותם. חלקם אפילו חוששים מהיום שבו זה יקרה.

"רבים מהדיירים הם פנסיונרים במצב כלכלי לא טוב", מסביר חיים סוקול (69) מוועד הבניין. "כבר כיום אני מוציא את הנשמה כדי לאסוף מהם 100 שקל לתשלום דמי ועד, ומחלקם צריך לבקש עשר פעמים. במגדל החדש דמי הוועד כבר יגיעו ל־500–800 שקלים לחודש. זו תהיה מכה קשה לדיירים פה, שרובם מתקשים להתקיים בכבוד כבר עכשיו".

דיירי בלפור 81 אינם לבדם. בעיית מימון התחזוקה של המגדלים היא הסוגיה הבוערת של הענף (לצד בעיית הדיירים הסרבנים, המקשים על קידום פרויקטים של פינוי־בינוי). אחרי הכל, ברבות מהשכונות שבהן מקודמות התוכניות - למשל קריית משה ברחובות, או מורשה ברמת השרון - מתגוררת אוכלוסייה שמצבה הכלכלי אינו שפיר, בלשון המעטה.

היכולת הכלכלית החלשה הזו עומדת כעת מול זינוק ניכר בעלות התחזוקה: בעוד שעלויות אחזקה שוטפת של מבנה שיכון בן שלוש קומות מסתכמות בכמה עשרות שקלים בחודש (רובם לכיסוי הוצאות החשמל והמים המשותפות ולניקוי חדר המדרגות), הרי שמגורים במגדלים של 20 קומות ויותר מובילים לעלויות שוטפות גבוהות בהרבה. אחרי הכל, הדיירים במגדל צריכים לשלם על תחזוקה של שתי מעליות לפחות, חניונים תת־קרקעיים, לובי וגינה. אם מוסיפים לכך את עלות התיקון של תקלות שצפויות להתרחש במערכות חיוניות כמו משאבות מים, גנרטורים ומתזים לכיבוי אש - מגיעים לסכום של 400–500 שקלים לדירה, מדי חודש; כשהעלויות יכולות לטפס עוד יותר. גם בני מעמד הביניים המבוסס יתקשו להוציא מכיסם כל כך הרבה כסף מדי חודש - אך עבור העניים יותר, הזינוק הזה בדמי הוועד הוא בגדר הבלתי אפשרי, וקשה לראות כיצד יעמדו בו.

בניין שנמצא בהליכי קידום פרויקט פינוי־בינוי בבת ים. מרבית התושבים הם פנסיונרים ולא יעמדו בעלויות תחזוקה גבוהות צילום: עמית שעל

עלויות התחזוקה הגבוהות עלולות לגרום לכך שהדיירים הוותיקים יעדיפו למכור את דירתם החדשה ולנטוש את השכונה. מי שיחליף אותם יהייו דיירים חדשים עם כיסים עמוקים יותר. במילים אחרות, ג'נטריפיקציה: העניים מתרכזים בשכונות מסוימות, והעשירים בשכונות אחרות. כך נמנעת כל אפשרות למוביליות חברתית, שהיא אחד היתרונות המרכזיים שחידוש שכונות יכול להציע, בזכות הערבוב והמפגש בין האוכלוסיות השונות.

קיים גם תרחיש נוסף, גרוע יותר: הדיירים הוותיקים יישארו במגדל, אך מאחר שאלו לא יוכלו לממן תחזוקה ראויה שלו, הבניין והמערכות שבו יסבלו מהזנחה. כשמדובר במגדלי מגורים, שהמערכות היקרות חיוניות לתפקידם התקין ולשמירה על בטיחות הדיירים, נראה שזהו מתכון בטוח לקטסטרופה עתידית.

כדי להימנע מתרחישי בלהות אלה, התפתח בשוק הנדל"ן כלי חדש, שצובר תאוצה בהסכמי פינוי־בינוי: קרנות תחזוקה. בקרנות אלה אמורים להצטבר כספים שיסייעו לדיירים הוותיקים לממן את עלויות התחזוקה הגבוהות במגדלים החדשים, כך שלא ייאלצו לעזוב את מקום המגורים המוכר שלהם, ולא ייקלעו לחובות.

שני סוגים של קרנות נכללים כיום בהסכמי פינוי־בינוי. הנפוצה יותר היא קרן הונית, שעם אכלוס הבניין היזם מעביר אליה סכום כסף שאמור לממן את הוצאות התחזוקה של האוכלוסייה הוותיקה לכמה שנים. הסוג השני הוא קרן נכסית, כלומר קרן שהיא למעשה נכס או כמה נכסים מניבי תשואה, בעזרתה יממנו הדיירים הוותיקים את דמי התחזוקה של המגדל.

"נושא קרנות התחזוקה עולה היום בכ־70% מהמשאים והמתנים על פרויקטים של פינוי־בינוי", מספר עו"ד ישי איציקוביץ, ראש מחלקת עסקאות נדל"ן במשרד עורכי הדין אגמון ושות' רוזנברג הכהן ושות'. "פעמים רבות היזמים מעלים בעצמם את הרעיון כי הם מבינים שזה כלי שיווקי, שעוזר לרכך את הסירוב של מי שפחות מתלהב מהפרויקט".

לדברי איציקוביץ, אף שרוב הקרנות המוצעות לדיירים הן הוניות, לעתים הם מקבלים קרנות נכסיות, בעיקר במיקומים אטרקטיביים "שבהם הדיירים חזקים במשא ומתן", כפי שהוא מגדיר זאת.

יורם אסידון, יועץ בפרויקטים של התחדשות עירונית: "הקרן ההונית היא אסון. אלו שישלמו את המחיר יהיו הדיירים שחמש שנים אחרי האכלוס ייאלצו לממן הוצאות תחזוקה במאות שקלים לחודש, או לעזוב" צילום: אוראל כהן

איציקוביץ מזהה בכל אחת מהקרנות יתרונות וחסרונות: "קרן נכסית יוצרת בעיות כי התפעול שלה אינו מוסדר בחוק, לכן עולות שאלות שאין עליהן תשובה, כמו מי אמור לתחזק את הנכסים המשותפים ומי אמור לנהל אותם. מצד שני יש לה יתרון גדול: היא אינה מתכלה, ועשויה לשרת את בעלי הדירות לזמן בלתי מוגבל".

הקרן ההונית פשוטה יותר ליישום, מה שהופך אותה לפתרון הנפוץ יותר, אך ספק אם פשטותה מפצה על החיסרון שממנו היא סובלת: היותה מתכלה ומוקצבת בזמן. טווחי הזמן שנידונים במשאים ומתנים בין דיירים וקבלנים, אומר איציקוביץ, "נעים בטווח שבין שלוש ל־15 שנים, כשהסטנדרט המקובל כיום הוא כיסוי הוצאות לחמש שנים".

חמש שנים של כיסוי הוצאות אולי נשמעות טוב, אך לא מדובר בפתרון אמיתי לבעיית יכולת המימון של הדיירים הוותיקים, אלא רק דחייה זמנית שלה. כשיסתיימו כספי הקרן, ייאלצו הדיירים הללו לעזוב. "מה בדיוק אמור לקרות איתנו אחרי חמש שנים?", תוהה סוקול מבת ים. "חייבים לחשוב על פתרון ארוך טווח, שיהיה רלוונטי כל עוד הדיירים הוותיקים בבניין עדיין חיים".

איור: יונתן פופר

המדינה מתעוררת

עד עתה, כאמור, מי שהוביל את תהליך היווצרות הקרנות היה השוק הפרטי - יזמים, עורכי דין ודיירים. המדינה החלה להתייחס אל הנושא רק לפני שנתיים או שלוש, בשורה של החלטות שלאו דווקא היטיבו עם הקרנות.

ב־2016, בתקופה שבה החלו עוד ועוד רשויות מקומיות לנסות ולהכניס את קרנות התחזוקה אל מסמכי תוכניות הפינוי־בינוי כתנאי לקידומן, היה זה דווקא משרד המשפטים שלחץ על הבלמים. חוות דעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד ארז קמיניץ, הנחתה את ועדות התכנון שלא לאשר תנאי זה, שכן מדובר בסוגיה קניינית ולא תכנונית. במקביל, ביצעה המדינה צעד מינורי להסדרת תחום הקרנות: בחוק הקמת הרשות להתחדשות עירונית, שאושר באוגוסט 2016, נקבעה ליזם חובה לדאוג למימון עלויות תחזוקת הבניין השוטפת למשך חמש שנים עבור דיירים ותיקים הנמצאים בגיל הפנסיה וזכאים להבטחת הכנסה, אוכלוסייה מצומצמת למדי.

עם זאת, לאחרונה המדינה מגלה עניין גובר בתחום המתפתח - גם מתוך הכרה בחשיבותו, וגם מתוך חשש להותיר אותו בידי היזמים ללא כל פיקוח. "אני לא חושב שהשוק יצליח לנהל את תחום קרנות התחזוקה בצורה יעילה וחכמה לאורך שנים", אומר קמיניץ בשיחה עם "מגזין כלכליסט". לדבריו, בשנה הקרובה צפוי משרד המשפטים לבצע שורה של מהלכים להסדרת מנגנוני ניהול הבתים - עניין מתבקש בתקופה שבה צמח מספר הדירות הממוצע בבית משותף לעשרות רבות. הסדרת תחום התחזוקה, כולל המימון והקרנות השונות, תהיה ככל הנראה אחת הסוגיות המרכזיות שבהן יעסוק המשרד.

"אני ממש לא רוצה להוסיף רגולציה במקומות שבהם היא לא נדרשת, אבל במקרה הזה יש הרבה מאוד שאלות שדורשות הסדרה, כמו למשל מי מנהל את הקרן, מי רשאי להוציא ממנה כסף ולאילו מטרות", אומר קמיניץ. "הקרנות הללו מסתכמות לעתים במיליוני שקלים, וניהול לא נכון או רשלני שלהן עלול לגרום נזקים חמורים לדיירים וכמובן לתחזוקת הבניינים עצמם. כיום אין אף גורם מפקח - לא על ההסכמים שנחתמים, ולא על הקרנות עצמן".

ארז קמיניץ, המשנה ליועמ"ש: "כיום איש אינו מפקח על הקרנות הללו, אף שהן מגיעות למיליוני שקלים וניהול רשלני שלהן יגרום נזק חמור לדיירים ולבניין"

בהקמת הקרנות עסק בהרחבה גם דו"ח שפרסם משרד הבינוי והשיכון בדצמבר 2017, וכלל ניתוח היבטים שונים בתחזוקת בניינים גבוהים, התופסים חלק גדל והולך מתוך כלל הבנייה למגורים. בין היתר, הדו"ח האמור המליץ להפוך את קרנות התחזוקה לכלי בשימוש שגרתי: "מומלץ ליצור קרן הונית על בסיס סכום שיעמיד היזם, אשר תאפשר את הפחתת התשלומים החודשיים לדיירי פינוי־בינוי, באופן קבוע או לתקופה מוגבלת", לשון הדו"ח.

כדי לממן את קרן התחזוקה, המסמך מציע כי היזמים יקבלו תוספת של זכויות בנייה תמורת הכסף שיעמידו בקרן לטובת הדיירים. יחד עם זאת, גם כותבי הדו"ח מודים שהקרנות הן כלי מוגבל: במקומות שבהם ערך הקרקע נמוך יחסית, יידרשו הרשויות המקומיות להעניק זכויות נרחבות ביותר כדי לאפשר את מימון הקרן - מה שמן הסתם לא תמיד יתבצע בפועל.

"אנשים משלמים על מה שרואים"

עינת גנון, סמנכ"לית הרשות להתחדשות עירונית, מעריכה כי בשלב הראשון תבקש החקיקה בנושא קרנות התחזוקה להבטיח את הטיפול הראוי במערכות מצילות חיים. "יש פה משהו שהוא מעבר להתחדשות עירונית", היא קובעת. "כל תחום הדיור בישראל עתיד לעבור לבנייני מגורים גבוהים, שתפעול התשתיות שלהם יקר משמעותית מזה שבבניינים שקיימים כיום במרכזי הערים. היום אנשים רגילים לשלם מסי ועד בית על מה שהם רואים בעין, כמו ניקיון וגינון. אבל אם צריך להחליף מערכות שהתיישנו במרתף - את זה אף אחד לא שומע ולא רואה. אם המתזים של מערכת כיבוי האש יפסיקו לעבוד יום אחד, אף אחד לא ישים לב. כל הנושאים הללו אינם מפוקחים".

גנון דווקא אינה מוטרדת מיכולתם של הדיירים לתחזק את המעליות. "ראשית, מאחר שזה הרכיב היחיד בבניין גבוה שכבר כיום החוק מחייב פיקוח עליו; ושנית, כל בעיה במעליות מורגשת מיד ופוגעת באיכות החיים של הדיירים. אבל אם יום אחד יתחיל איזה צפצוף במרתף שמתריע על חוסר תקינות של הגנרטור או המתזים, סביר להניח שמישהו מהדיירים פשוט יכבה אותו כדי שיפסיק להפריע. אפילו אם יבינו במה מדובר זה לא בהכרח ישנה להם. בתרבות הישראלית, האמירה 'יהיה בסדר' היא ערך מוביל".

אתם מודאגים מההשפעה של קרנות התחזוקה על הכדאיות הכלכלית של הפרויקטים?

"בדקנו את זה, ומצאנו שההשפעה על כדאיות כלכלית אינה משמעותית. ברוב המקומות זה לא מפיל פרויקט. הדברים הללו נכללים בתקן 21 שמסדיר נושאי פינוי־בינוי, ולכן נגד הקרן ההונית תינתן תוספת של זכויות בנייה. כיום נושא התחזוקה מוגדר כאחת מהוצאות הדיירים ההכרחיות לפרויקט, כמו שכר טרחת עורך דין או מנהל עבודה. גם רשויות המס רואות בזה כיום חלק מעלויות הפרויקט".

עו"ד ישי איציקוביץ: "קרן נכסית יוצרת בעיות כי התפעול שלה אינו מוסדר בחוק. לכן עולות שאלות שאין עליהן תשובה, כמו מי אמור לתחזק ולנהל את הנכסים המשותפים"

המלצה נוספת המופיעה בדו"ח של משרד השיכון צפויה לעורר לא מעט התנגדות. מדובר בהמלצה להעדיף את הקרן ההונית, המתכלה והזמנית, על פני הקרן הנכסית שאמורה לאפשר מימון של הוצאות התחזוקה לאורך זמן רב יותר. "בניית דירה או שטח מסחרי, שההכנסות מהם יועדו למימון עלויות תחזוקה וניהול, היא לכאורה מקור להכנסות רציפות לאורך זמן", נכתב בדו"ח, "עם זאת, מדובר בכלי מורכב מבחינה מיסויית וקניינית. נוסף על כך, מדובר ברכוש שדורש ניהול ותחזוקה בפני עצמו. כמו כן, ניהול משותף של נכס מניב עלול לגרום לסכסוכים פנימיים בין בעלי הדירות בעת קבלת החלטות באשר לאופן ניהולו".

בשטח כבר מקודמים כיום פרויקטים שבהם ההסכמים כוללים קרנות תחזוקה נכסיות, כמו למשל הפרויקט שמקדמת חברת הבנייה אאורה ברחוב שלם שברמת גן, על גבול תל אביב. מלבד דירותיהם החדשות, 144 בעלי הדירות הקיימות צפויים לקבל יחד עשר דירות נוספות, שההכנסות מהשכרתן ישמשו לתחזוקת המגדל. דוגמה נוספת היא פרויקט ברחוב עמינדב, בשכונת ביצרון התל־אביבית, שם צפוי היזם למסור לידי הדיירים חנות בשטח 70 מ"ר במפלס הקרקע, לאותה מטרה.

קמיניץ, המשנה ליועץ המשפטי, מבהיר כי האפשרות המועדפת מבחינת משרד המשפטים צפויה להיות הקרן ההונית. "הסיכוי שזה (קרן נכסית, נ"ב) יעבוד טוב הוא נמוך מאוד. מדובר בתת־חלקה בבעלות משותפת של כלל הדיירים הוותיקים, וזה יוצר מתכון לאי־הסכמות, סכסוכים וצרות. הדרך היחידה לפתור זאת היא על ידי חקיקה שתסמיך גורם ספציפי לנהל את זה. ייתכן שחברות הניהול יהיו הגורם המתאים, אם וכאשר הנושא יוסדר וימושטר".

כיום אין אף גורם מחייב

לא כולם מסכימים עם גישה זו. יורם אסידון, בעל חברת הייעוץ לפרויקטי התחדשות עירונית א.ת.ו.ס ומי שאחראי בין היתר לעשר הדירות להשכרה שקיבלו דיירי הפרויקט ברמת גן, תוקף את התנהלות המדינה בנושא: "הקרן ההונית היא אסון", הוא פוסק. "אף אחד מהפקידים שהיום ממליצים עליה בחום לא יישא בהשלכות למעשה הזה. אלו שישלמו את המחיר יהיו הדיירים, שחמש שנים אחרי האכלוס ייאלצו לממן הוצאות תחזוקה במאות שקלים לחודש, או לעזוב. כשהקרן הזו תיגמר, מה הם יעשו?

"קרן נכסית היא הפתרון היחיד, ומה שנדרש היום הוא שכל הגורמים הרלוונטיים - משרד המשפטים, רשות המסים, הטאבו והרשות להתחדשות עירונית - יישבו סביב השולחן ולא יקומו עד שימצאו את הדרך לאפשר רישום של נכסים מניבים על שם כלל הדיירים הוותיקים. אם נושא ההגנה החברתית עליהם לא יטופל, יתבצע גירוש המוני בפועל של אלפי משפחות משכונות המגורים שלהן".

יש מי שיאמר שבמקרה הגרוע ביותר, אותם דיירים ימכרו את דירותיהם החדשות במחיר כפול מזה של הדירות הישנות, ויעברו לשכונה אחרת.

"זו אמירה מוכרת שמעידה על גישה פטרנליסטית. אף אחד לא עושה לדיירים הוותיקים טובה שהוא מחדש להם את הבניין. זה האינטרס של כולם: של היזם, של המדינה וגם שלהם".

אסידון, שעבד כבר מול דיירים רבים בשורה של פרויקטים של התחדשות עירונית, כבר נכח במאות שעות של דיונים בעניינם בוועדות מחוזיות. לדבריו, גם בהנחה שקרן הונית עשויה להיות פתרון לבעיית התחזוקה, הרי שהמקור הכספי עבורה אמור להיות זכויות בנייה; אלא שוועדות התכנון ממעטות להעניק זכויות שכאלה, וגם כאשר הן עושות זאת, מדובר בכמות זעומה שרחוקה מלהספיק.

"אין כיום אף גורם שמחייב יזמים להקצות קרנות תחזוקה - להפך, במקרים רבים המדינה, ובעיקר ועדות התכנון, מפריעות", הוא טוען. "אני חייב לציין במיוחד את הוועדה המחוזית תל אביב, שמסרבת בעקביות לאפשר תוספת זכויות בנייה לטובת מימון קרן התחזוקה, ומובילה קו נוקשה מאוד בנושא".

"אני מעריך את הכוונות של עינת גנון וחיים אביטן (ראש הרשות להתחדשות עירונית, נ"ב), אבל יש פער בלתי נתפש בין ההחלטות שמקבלים הפקידים בירושלים לבין האופן שבו המדיניות הזו מיושמת בוועדות התכנון בתל אביב", מוסיף אסידון. "ברשות להתחדשות עירונית צריכים לדבר עם מינהל התכנון ולשנות את האופן שבו ועדות התכנון מתייחסות לנושא. כרגע הפקידים בוועדות התכנון עושים מה שבא להם ולא מפסיקים לפגוע בדיירים".

בתשובה לשאלה שהפנינו אל סמנכ"ל הרשות גנון, אם קרן הונית שתספיק להוצאות תחזוקה של חמש שנים מהווה פתרון מספק מבחינתה, השיבה גנון: "ראשית, יש גם לא מעט מקרים שבהם נחתמים חוזים לעשר שנות תחזוקה. בקריית משה ברחובות, למשל, שבה המדינה יזמה את הוצאת השכונה כולה לפינוי־בינוי, הבאנו בחשבון עשר שנות תחזוקה. לפעמים אפשר לתת עשר שנים, ויש פרויקטים שבהם השאלה אם הקרן תהיה לחמש או עשר שנים אכן משמעותית, ומשפיעה על הכדאיות".

גנון מוסיפה עוד כי בעוד הוצאות התחזוקה הגבוהות במגדלים נובעות בחלקן מרגולציה, המחייבת מערכות מצילות חיים שונות והיא בלתי נמנעת - הרי שלעתים הן נובעות גם מכך שהמתכננים לא הקדישו די מחשבה לנושא. "חשוב מאוד לומר היום לאדריכלים שמתכננים פרויקטי התחדשות למעמד הביניים הקלאסי, שעליהם לשים לב איך רמת המפרט והחומרים שהם מתכננים משתלבים עם היכולת הכלכלית של אוכלוסיית היעד, ולבדוק אם יהיה ביכולתם לתחזק אותם עוד שנים רבות", היא מדגישה.

בתגובה לטענות נגד הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב נמסר ממינהל התכנון: "המינהל רואה חשיבות רבה בפתרון נושא תחזוקת המבנים. יחד עם זאת, הנושא מעורר גם שאלות קנייניות אשר נבחנות גם על ידי משרד המשפטים. ועדות התכנון פועלות על פי ההנחיות המשפטיות".