מבקר המדינה: "אין סדר בקביעת מדיניות המס של ישראל"

"בהיעדר גורם מתכלל (מתכנן) במשרד האוצר, נקבעים סדרי העדיפויות לביצוע שינויים במדיניות מס מסוימת או בפעילות הרשות (רשות המסים-ע"מ) באופן מתגלגל משנה לשנה ולא על פי תוכנית עבודה סדורה רב שנתית", כך מציין מבקר המדינה בדוח העוסק בוועדות המקצועיות של רשות המסים ובדרך קביעת מדיניות המס בישראל.

המבקר מפרט כי במשרד האוצר יש כמה גורמים המעורבים בחקיקת מס: לשכת השר, לשכת מנכ"ל המשרד, היועץ המשפטי של המשרד, אגף התקציבים, אגף הכלכלן הראשי ורשות המסים. קידום חקיקה בנושא מצריך שיתוף פעולה של כל אותם גורמים.

לדבריו "מנגנון מתכלל במשרד האוצר יתרום ליצירת מדיניות מס כוללת וקוהרנטית ויאפשר תיעדוף ותזמון של יוזמות החקיקה בתחום המסים בהתאם למדיניות המס שתיקבע."בדוח מבקר המדינה מ-2013 העלה משרד המבקר כבר את הנושא ואמר כי "במשרד האוצר אין גוף שמרכז את ניתוח ההשפעות והתוצאות של החלטות מיסוי על מערכת המס והמשק, על חלוקת ההכנסות ועל משתנים כלכליים אחרים, ואת המעקב והבקרה אחריהן. בהיעדר תהליכים אלו, ספק אם הממשלה יכולה לדעת אם החלטות מיסוי שהתקבלו אכן השיגו את יעדן ואילו השפעות היו להן על המשק והחברה...".

במסגרת אותה קביעת מדיניות, מי שמוביל במרבית המקרים שינויים ויוזמות הוא רשות המסים שמכירה את הבעיות מהשטח. כדי לבחון את הסוגיות במקרים רבים מוקמות ועדות מקצועיות במסגרת הרשות או כוועדות בין-משרדיות הנדרשות לעסוק בהיבטי מיסוי שונים ובהשלכותיהם הרוחביות.

משרד האוצר בירושלים צילום: עמית שאבי

מבקר המדינה סקר את כלל הוועדות המקצועיות שקמו בין 2007 ל-2015 ברשות ומצא כי כמחצית מהנושאים לא הוקמה לבסוף הוועדה או שהרשות לא איתרה אסמכתאות לקיומה ולפעילותה. עוד מצא המבקר כי במרבית הנושאים לשמם הוקמו וועדות טרם הושלם הטיפול "וזאת בשל הפסקת הטיפול בנושא בשלב מסוים", כך למשל מעולם לא הוקמה וועדה לבחינת הפרדת נכסים בעת גירושים, או שיתופי פעולה בין מע"מ למס הכנסה. המבקר גם מצא כי רוב הוועדות שהגישו המלצות סיימו את עבודתן בין חודשים לשנים אחרי תאריך היעד שהוגדר להן.

כך למשל ועדה שהוקמה לבחינת אופן הפחתת נכסים בלתי מוחשיים לאור החשיבות ההולכת וגוברת של עולם הקניין הרוחני בכלכלה הישראלית, והצורך להעניקת ודאות בנוגע למיסוי עסקאות כאלה. בדיקה של המבקר מצאה כי העיכוב בטיפול בתחום זה מתמשך שנים רבות. כבר בשנת 2009 המליצה ועדה קודמת שפעלה ברשות המסים, בנושא מכירת פעילות של גופים מוסדיים המנהלים קופות גמל, קרנות השתלמות וקרנות נאמנות, כי בעת רכישת פעילות כזו, יוגדר ההפרש בין התמורה לנכסים המוחשיים הניתנים לזיהוי כ"עודף עלות" וקבעה מספר המלצות בנוגע לדרך להתייחס לאותו "מוניטין".

בפועל, לפי המבקר לא נמצאו מסמכים המעידים על דיון של מנהל הרשות בהמלצות אלו וממילא הן לא יושמו. וועדה שקיימת עד היום לבחינת הנושא הוקמה בתחילת 2010. כתב המינוי הנחה אותה לבחון מהו נכס בלתי מוחשי לצורך מס, האם יש מקום למתן הטבת מס בעת מכירת נכסים בלתי מוחשיים, והאם יש צורך לערוך שינויים בסעיף המתיר הוצאות לביצוע מחקר מדעי.

תאריך היעד להגשת המלצות הוועדה למנהל הרשות נקבע לסוף מרץ 2010, אולם עד היום טרם סיימה הוועדה את עבודתה וטרם פרסמה את המלצותיה. למרות זאת במסגרת חוק ההסדרים של 2017 - 2018 העלתה הרשות תזכיר חוק בנושא (שפוצל מאוחר יותר מחוק ההסדרים). חשוב לציין כי וועדות "אינסופיות" הן לא המצאה ייחודית לרשות המסים.

גם משרד האוצר ויתר משרדי הממשלה לא באמת טורחים להביא לכדי סיום והמלצות כל ועדה שהם טורחים להקים, לעתים רק כדי לטעון כי הם מטפלים בסוגיה כזו או אחרת (כמו למשל ועדות הפיריון שמשרד האוצר הקים כבר פעמיים בקדנציה של כחלון).

בכל מקרה מצא המבקר כי לא קיימת ברשות מתודולוגיה סדורה למעקב אחר השלכות יישום המלצות הוועדות. מבקר המדינה מעיר כי "בשל חשיבות הנושאים שהוועדות ברשות דנות בהם, ומאחר שמסקנותיהן עשויות להשפיע על ציבור רחב, מן הראוי שבנושאים המתאימים, לאחר שהוגשו המלצות של ועדה מקצועית והוחלט לאמצן, גם אם היא ועדה פנימית, הרשות תשקול לפרסם את ההמלצות לידיעת הציבור. כך תפעל הרשות להגברת השקיפות, וגם יגבר אמון הציבור ברשות, שהוא אחד מאבני היסוד לפעילותה.

מרשות המסים נמסר בתגובה: "מרבית הנושאים אשר מצוינים בדו"ח קיבלו מענה מקיף וטופלו בפלטפורמות ודרכי פעולה שונות ובחקיקה, בהתאם לחשיבותם ולסדרי עדיפויות. רבות מהסוגיות זכו כאמור לטיפול במסגרת חקיקת המס הענפה שקידמה הרשות בשנים האחרונות (סגירת פרצות מס, מיסוי חברות ארנק, מיסוי יהלומנים, מיסוי קיבוצים, תכנוני מס, BI ועוד). לבל נשכח כי המדובר בהמלצות של ועדה ואם הרשות נתנה מענה לנושאים שנבחנו, גם אם לא בפלטפורמה עליה המליצה הועדה, לא ברורה לנו הביקורת. לעניין תכלול העבודה ופיקוח הנושא ברמת המטה, אנו מקבלים את הביקורת, הנושא מטופל ויטופל על מנת למצות עבודת הוועדות, לשמר הידע, לפקח ולטפל וליישם ההמלצות, ככל שהדבר נכון ומתאפשר".