דו"ח החשכ"ל: המדינה מחלקת כסף ומתעלמת מהסכנות שבדרך

הדו"ח הכספי השנתי של ממשלת ישראל ל־2017, שאותו פרסם אתמול החשב הכללי רוני חזקיהו, מציג תמונה די ורודה לגבי מצבה הפיננסי של המדינה. אלא שצלילה לנתונים בדו"ח מגלה כמה אזהרות לגבי התנהלות הממשלה - ובעיקר שר האוצר משה כחלון - שעוצמת עיניים לגבי הסכנות שבדרך.

בנק ישראל והדרגים המקצועיים באוצר מתריעים מזה שנים כי הצמיחה הגבוהה למדי וההכנסות הגבוהות ממסים של השנים האחרונות הן ההזדמנות המושלמת להתכונן למשבר הבא. הדו"ח הכספי שפורסם אתמול מראה כי בממשלה פעלו בדיוק להיפך.

המחיר של מחיר למשתכן

הדוגמה הטובה ביותר לכך היא המהלך שכחלון הכי מתגאה בו: תוכנית מחיר למשתכן, שבמסגרתה מגרילה המדינה את הזכות לקנות דירות מתחת למחיר השוק. הדו"ח שפרסם חזקיהו חושף תמונה כמעט מלאה של עלויות תוכנית הדגל של כחלון, שממנה עולה כי התוכנית עלתה לציבור 5.2 מיליארד שקל באובדן הכנסות המדינה, סובסידיות לקבלנים ומענקי רוכשים.

הנתונים, הנכונים למרץ האחרון, לא כוללים את העלויות הנלוות למערכת שהוקמה סביב ההגרלות של מחיר למשתכן, ובהן המשכורות לעובדים ותקציבים להפקת כנסים.

כחלון מתגאה בכך שמחיר למשתכן עוצרת את הספסרות בקרקעות המדינה. אלא שבפועל, התוכנית מוכרת את הקרקעות - נכסים השייכים לכלל הציבור - ל־52 אלף זוכי התוכנית, ועוד במחירי הפסד. מתוך עלויות של 5.2 מיליארד שקל, 3.9 מיליארד שקל הגיעו מאובדן הכנסות המדינה בשל ההנחות שניתנו לזוכים על הקרקע. שאר העלויות הגיעו מסבסוד שניתן לפיתוח בהיקף של 610 מיליון שקל, וממענקי רוכשים בהיקף על 750 מיליון שקל.

המדינה היתה יכולה להשתמש בסכום הזה כדי לממן שירותי חינוך, בריאות, רווחה ושירותים נוספים שהיו מטיבים עם כלל האוכלוסיה. במקום, רק הזוגות הזוכים נהנים מהנכסים האלו. באופן אבסורדי, דווקא אלו שיכולים להרשות לעצמם לרכוש דירות יקרות יחסית בפרויקטים ביישובים כמו למשל הרצליה או מבשרת ציון, נהנים מההנחות הגדולות ביותר.

בנוסף, ההכנסות מהקרקעות היו אמורות להפחית את החוב של הממשלה או לפחות לשמש לפיתוח קרקעות אחרות. בינתיים, כשיש מספיק הכנסות ממסים, הכל בסדר. כל כך בסדר, שכחלון הצליח לעקוף את מגבלות התקציב ולגזור קופון פוליטי ענקי בעזרת התוכנית.

בנימין נתניהו ומשה כחלון צילום: אוליבייה פיטוסי

אג"ח מכבידות

הדו"ח שפרסם אתמול חזקיהו מאיר את המחיר של סבסוד נוסף של המדינה, הפעם של קרנות הפנסיה באמצות האג"ח המיועדות. מדובר באגרות חוב שהמדינה מוכרת לקרנות הפנסיה כדי להבטיח להן תשואה גבוהה יחסית של כ־4.8%. אג"ח אלה מהוות 30% מהיקף הנכסים של הקרנות. הבטחת התשואה חיונית עבור הקרנות ומהווה את אחת מרשתות הביטחון החשובות ביותר בכל הנוגע לפנסיות של הציבור הרחב, שנסחרות בשוק ההון.

אלא שבאגף החשב הכללי חוששים כי התוכנית הנוכחית אינה בת־קיימא. בכל שנה מצטרפים עוד חוסכים לקרנות הפנסיה ולכן והסבסוד רק גדל והולך. כך למשל, היקף הסבסוד שמעניקה המדינה לקרנות באמצעות האג"ח המיועדות הגיע בשנה שעברה ל־6.8 מיליארד שקל, לעומת 5.7 מיליארד שקל ב־2016 ו־4.8 מיליארד שקל ב־2015.

מהדו"ח עולה כי מתוך כלל הוצאות הריבית עבור החוב הלא סחיר ב־2017, שעמדו על 10 מיליארד שקל, 7 מיליארד היו עבור אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה, כאשר היקף הסבסוד עצמו לקרנות עמד על 5.1 מיליארד שקל. מדובר בעלייה של היקף הסבסוד מתשלומי הריבית מ־65% ב־2016 ל־73% ב־2017.

באגף החשב הכללי מחפשים כבר שנים דרך לשנות את מודל הסבסוד של קרנות הפנסיה, באופן שימנע את צמיחת היקף הסבסוד מדי שנה, אולם עד כה טרם הצליחו למצוא פתרון. לפוליטיקאים זה לא דחוף בינתיים, אפילו שבכל שנה הסבסוד הזה נוגס עוד מיליארד שקל מהתקציב. אלא שיום אחד הביס הזה יהיה גדול מידי - ואז השינוי כבר יהיה כואב מאוד.

הם נהנים, אנחנו משלמים

דו"ח החשב הכללי מראה כי הממשלה מתעלמת מבעיה נוספת בתחום הפנסיה: הפנסיות התקציביות, שאותן מקבלים בעיקר עובדי מדינה ואנשי קבע בצה"ל. פנסיות אלו אמנם יפחתו עם השנים, אולם זה יקח עוד הרבה מאוד זמן - ועד שיתחילו להצטמק הן יתפחו למימדים ענקיים. התשלומים לפנסיות התקציביות עומדים על 21.5 מיליארד שקל ב־2018. ב־2038 סכום זה יגיע לשיא של 36.1 מיליארד שקל, ומשם יתחיל לרדת. מדובר במעמסה גדולה על תקציב המדינה, כזו שעשויה לפגוע בשירותים לאזרח.

רוני חזקיה, החשב הכללי באוצר צילום: עמית שעל

למרות זאת, כחלון והממשלה בכלל חוששים כבר שנים לגעת ולו במעט בנהנים מאותן פנסיות, ומנגד קיצצו בשנים האחרונות חלק מההטבות של העובדים החוסכים בפנסיה הצוברת.

כיום, עובדים הנהנים מפנסיה תקציבית משלמים רק 2% דמי ניהול, לעומת שיעורי דמי ניהול ממוצעים גבוהים יותר בפנסיות הצוברות. בעבר העלה האוצר כמה הצעות להעלאת דמי הניהול בפנסיות הצוברות, כדי לממן את פצצת הפנסיות שהגיעה לחוב חשבונאי של 761 מיליארד שקל לפי הדו"ח של החשב הכללי. אלא שבשורה התחתונה הפוליטיקאים חששו להתעמת עם ההסתדרות, שמגנה על עובדים המקבלים פנסיה תקציבית.

בנוסף, המצב הרבה יותר חמור ממה שעולה בדו"ח, שכן החובות שמפרט החשב הכללי לא כוללים את פנסיות הגישור, הפנסיות התקציביות שיקבלו הפורשים מצה"ל שנכנסו לקבע אחרי 2004 עד שיגיעו לגיל הפרישה הרשמי. את הנתונים האלה משרד האוצר עדיין לא מקבל מצה"ל ועדיין לא הגיע להסכמות לגביהם, למרות הסכם בין כחלון למשה יעלון בתקופתו כשר הביטחון, שלכאורה היה אמור לשים סוף לסאגת הקצבאות המנופחות.

כאשר משווים את התנאים של מקבלי הפנסיה התקציבית לאלו של כלל הציבור, האי־שוויון ניכר וצורם. מי שבולטים בתנאים הטובים שהם מקבלים הם אנשי הקבע, שכמחצית מהם מקבלים פנסיה הגבוהה מ־12.3 אלף שקל בחודש - ורבע מהם יותר מ־17 אלף שקל בחודש. לפי הדו"ח, 20 מקבלי הקצבאות הגבוהות ביותר במערכת הביטחון נהנים מפניסה של 60.5‑69.7 אלף שקל בחודש. באופן חריג, שמתקיים רק בצה"ל, האחריות המלאה על חישוב ותשלום הפנסיות נמצא בידי הגוף עצמו ולא בידי החשב הכללי.

עוד עולה מהדו"ח כי רק בצבא, בגופי הביטחון, במשטרה ובשב"ס הפנסיה התקציבית המקסימלית יכולה להגיע ל־76% מהמשכורת - ולא 70% כמו יתר עובדי המגזר הציבורי. הסיבה: המדינה מכירה לעובדים אלה בשנות השירות הסדיר, המוסיפות 2% מהשכר בכל שנה. עוד עולה מהנתונים כי גיל הפרישה הממוצע למקבלי פנסיות תקציביות בצבא ב־2017 עמד על 46. בקרב גמלאי המשטרה והשב"ס, הפנסיה החציונית עומדת על 8.7 אלף שקל בחודש, כאשר הפנסיות של 20 בעלי הקצבאות הגבוהות ביותר נעות בין 49 אלף שקל ל־65 אלף שקל בחודש.

טריק חד־פעמי

כחלון וחזקיהו מתגאים בבכן שהיחס בין החוב לתוצר ירד, ואכן מאז 2009 ועד 2017 נרשמה ירידה הדרגתית ביחס, מ־74.7% ל־60.9%. עם זאת, היחס הזה עדיין גבוה יותר מממוצע של 46.3% שנרשם במדינות הייחוס שאליהן משוות חברות הדירוג את ישראל, הכוללות את פולין, סלובקיה, קוריאה הדרומית וצ'ילה. המדינה היחידה מקרב מדינות הייחסו שרשמה יחס חוב תוצר גבוה מזה של ישראל היא סלובניה, עם יחס של 75% ב־2017.

החוב ירד בשנים האחרונות יחסית בהפתעה, בעיקר בעקבות הכנסות לא צפויות ממסים מעסקאות כמו מכירת מובילאיי הישראלית לאינטל העולמית או מהמבצע שהעניק לבעלי מניות מהותיים הוזלה משמעותית של מס דיבידנד ודחף אותם למשוך רווחים בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים. אירועים חד־פעמיים אלה הביאו לכך שהגירעון ב־2017 הסתכם ב־1.9% מהתמ"ג - נמוך משמעותית מיעד גירעון של 2.9% מהתמ"ג. 2017 היתה שנת שיא של הכנסות חד־פעמיות. ב־2018 השיא הזה כנראה כבר לא יישבר.

להפחתת החוב, שהיתה כמעט מקרית, יש שתי השפעות משמעותיות על הכלכלה הישראלית. הראשונה היא פינוי משאבים. לפי נתוני החשב הכללי, עקב הפחתת החוב בשנים האחרונות שיעור תשלומי הריבית מסך ההוצאה ירד מ־11.8% ב־2011 לכ־8.5% ב־2017. שינוי זה פינה יותר מ־11 מיליארד שקל לטובת משרדי הממשלה - כלומר לשירותים ציבוריים.

האפקט השני הוא יצירת כרית ביטחון ליום שבו יבוא המשבר, אז תידרש הממשלה להגדיל את ההוצאות או להתמודד עם ירידה בהכנסות - מה שיביא להגדלת הגירעון. הגדלה מוגזמת של הגירעון והגדלת החוב עלולות לפגוע בדירוג וביציבות של ישראל.

החשש כעת בממשלה הוא שלחצים פוליטיים והרצון של כחלון לא להתעמת עם גורמי כוח לקראת הבחירות יביאו לפריצה של הגירעון. אם זה יקרה, הדבר עלול להגדיל את החוב הכולל.

בדו"ח, החשב הכללי מציג את הסיכונים העיקריים על יחס החוב. כך למשל, מצוין בדו"ח כי עלייה של אחוז במדד המחירים, שדשדש בשנים האחרונות, תביא לעלייה של 0.31% ביחס בין החוב לתוצר. עוד מצוין כי עלייה של אחוז בשער החליפין של הדולר־שקל תגדיל את הגירעון ב־0.05%. מכך ניתן להבין כי הגירעון השנתי נמוך בין היתר בשל תנאי השוק הנוחים, שאותם הממשלה לא מנצלת כדי להתכונן למשבר הבא.