תאונות בנייה ככשל רגולטיבי

בכל שבוע כמעט מתרחשות תאונות קטלניות באתרי הבנייה בישראל. מנתונים השוואתיים עולה כי השיעור היחסי של פועלים שנהרגים באתרי בנייה בארץ גבוה פי שניים ויותר מאשר במדינות מערביות אחרות. למרות שהנושא מצוי בכותרות, ועל אף שקיימים לא מעט גופים בזירה הציבורית הפועלים לשינוי המצב - הוא רק מחמיר. למרבה הצער, הקריאות הרגילות לאחר כל אסון 'להוספת מפקחים' ו'להגברת הענישה' מחטיאות לגמרי את מקור הבעיה, ולכן הסיכוי שיביאו לשינוי אמיתי שואף לאפס.

אני מציע לאמץ תפיסה שונה של הבעיה ושל הדרך לפתרון. בענף הבנייה כיום שורר כשל שוק הגורם לכך שהסיכון לתאונות עבודה ולתוצאותיהן מוטל על סקטור אחד, שהוא כמובן החלש ביותר - פועלי הבניין. לכל הגורמים בענף, היזמים, הקבלנים ורוכשי הדירות, לא משתלם להשקיע משאבים בבטיחות משום שהדבר ייקר מבחינתם את העלויות. כשל שוק כזה מוכר כ'החצנה' (externality). כמו מפעל המזהם את הנחל הסמוך אליו, ובכך מחצין את עלויות הייצור של מוצריו על תושבי העיר הסמוכה למפעל במקום להשקיע בטיהור השפכים ולשאת בעלויות בעצמו או להטילן על לקוחותיו, כך גם קבלני הבניין מעדיפים להימנע מהשקעה בבטיחות ולהחצין את העלויות והסיכונים על הפועלים. החצנה זו משפיעה על כל השוק, משום שאף אם קבלן אחראי ירצה להשקיע בבטיחות, הוא לא יוכל לעשות זאת, כי הדבר ייקר את הדירות שהוא בונה והוא ימצא את עצמו בנחיתות תחרותית מול שאר הקבלנים. ניתן לומר, אם כך, שלקבלנים יש כיום תמריץ שלילי להשקיע בבטיחות הפועלים. הפתרון הראוי למצבים של החצנה הוא רגולציה שתדאג להעביר את עלויות ייצור המוצר, במקרה זה דירות, על מי שנהנה מייצורו, כלומר על הקבלנים.

פועלים סינים על עגורן באתר בנייה בפתח תקווה. אוכלוסייה מוחלשת צילום: שאול גולן

הרגולציה המיושנת הקיימת כיום בשוק הבנייה, מהסוג המכונה 'צווה ואכוף' (command & control), מחטיאה לחלוטין את מטרתה. היא מבוססת על ההנחה שהממשלה מסוגלת לחוקק חוקים ותקנות מדוייקים ומפורטים, שיסדירו כל היבט של הפעילות בשוק הבנייה, ולאכוף אותם על השחקנים בשוק, בעיקר באמצעות תביעות פליליות. לרגולציה זו חסרונות ניכרים, הן משום שהיא דורשת מהממשלה השקעה רבה בייצור ובעדכון בלתי פוסקים של הכללים כדי להתאימם למציאות המשתנה, והן בשל הצורך באכיפה הדוקה של התקנות המפורטות על הקבלנים. תחום הבנייה מדגים זאת היטב: התקנות מיושנות ובלתי עדכניות והפיקוח הממשלתי למעשה אינו קיים. די אם נציין כי כיום פועלים בישראל למעלה מ-10,000 אתרי בנייה, ופחות מעשרים פקחים של משרד העבודה אמורים לפקח באופן יעיל על כל אותם אתרים. אפילו אם יימצא התקציב ומספר הפקחים יוכפל - הפיקוח ימשיך להיות טיפה בים וישמש אך כעלה תאנה.

מאחר והרגולציה הקיימת והניסיון להילחם בכוחות השוק אינם מועילים, ניתן לנסות ולרתום את כוחות השוק עצמם כדי לפתור את הבעיה. כידוע, הסיבה הנפוצה ביותר, ובפער גדול, למקרי מוות באתרי בנייה היא נפילה מגובה, משום שהמעסיקים מפרים את חובתם לדאוג לקשירה של הפועלים לכבלי בטיחות. המדינה יכולה לאפשר בחקיקה עילות תביעה אזרחיות, למשל חוק שיעניק עילת תביעה אזרחית לכל פועל שמעסיקו מעמיד אותו בסכנת חיים עקב הפרת התקנות. ניתן לקבוע בחוק כי כל פועל שמועמד בסיכון עקב אי קשירה בגובה יוכל לתבוע את מעבידו בתביעה אזרחית, ללא הוכחת נזק, בסך כמה אלפי שקלים. אם המעסיק לא ידאג לקשירתו של הפועל, גם אם לא נפל ולא נפגע, תהיה לו עילת תביעה בגין העמדתו בסיכון.

מתן אפשרות לתביעת פיצוי אזרחית לכל פועל שהועסק על ידי מעסיק רשלן יביא לכך שקבלן שמפר את תקנות הבנייה ומסכן את הפועלים יידע שהוא עלול למצוא את עצמו מול תביעות בסדר גודל של עשרות ואולי מאות אלפי שקלים מצד כל פועל עם סיום העסקתו. חקיקה כזו תהווה תמריץ כלכלי אמיתי מבחינתו להבטיח את חיי פועליו. הכשל השוקי הקיים בענף הבנייה יתוקן, משום שמניעת הסיכון לחיי הפועלים תועבר אל מי שיוצר סיכון זה - המעסיקים. בד בבד, תשתנה המציאות שבה השוק מתמרץ קבלנים להתעלם מבטיחות הפועלים.

מנוף שקרס בבת ים צילום: שאול גולן

פועלי הבניין הם אוכלוסיה מוחלשת, עם נגישות מוגבלת לשפה ולמערכת המשפטית, ולכן הפתרון המוצע אינו יכול להסתמך על יוזמתם בלבד. נדרשים גורמי תיווך, עורכי דין וחברות חקירה פרטיות, שיתעדו את הפרות הבנייה ויגישו את התובענות בשם הפועלים. בשוק החופשי אין כלל מחסור לא בעורכי דין ולא בחוקרים פרטיים והם ישמחו להשתלב בעבודה שתניב להם רווח מתאים. כך, ייווצר מערך רגולטיבי שינצל את כוחות השוק לטובתו, במקום לנסות ולהילחם בטחנות רוח. מאחר והבעיה העיקרית בתחום תאונות הבנייה היא יצירת מצבי סיכון, הפתרון המוצע ימנע מראש אסונות במקום לטפל במקרים בהם מתממש, באופן מקרי לחלוטין, הסיכון הרווח כמעט בכל אתר בנייה ומתרחש אסון.

פתרון מסוג זה ייצור תמריץ לשינוי תקנות הבטיחות הקיימות, שהן מיושנות ואינן עדכניות, וברובן אינן ניתנות ליישום מעשי בעלות סבירה. הוא יעודד את כל העוסקים בענף הבנייה לשנות ולעדכן את הכללים הקיימים ולהתאימם למציאות, ואולי אף יקדם מודרניזציה של ענף הבנייה המיושן, שכיום לשום גורם בו אין תמריץ להתייעלות.

יש שיטענו שפתרון כזה, אשר מפקיד בידי גורמים פרטיים את אכיפת כללי הבטיחות, אינו ראוי, וכי חובתה של המדינה לאכוף בעצמה את תקנות הבנייה. אולם, כל זמן שהמאבק לבטיחות בבנייה ימשיך להסתמך על תפיסה רגולטיבית מיושנת ולהתעלם מן המציאות בענף, ימשיכו פועלי בניין ליפול מפיגומים. קריאות השבר של משפחות הנפגעים שוב ייענו בכתבות אוהדות בתקשורת, בהבטחות חסרות כיסוי של פוליטיקאים ובמשיכת הכתף הרגילה של הציבור הרחב, ועולם כמנהגו ינהג.