המדינה מעדיפה פטורים על מכרזים פתוחים

מחקר של הפרופ' למשפטים אריה רייך מאוניברסיטת בר אילן משנת 2014, שהתבסס על נתוני מינהל הרכש הממשלתי, גילה ש־85% מהתקשרויות המדינה מתבצעות בפטור ממכרז פומבי. מינהל הרכש פרסם רק פעם אחת, ב־2017, נתונים שמהם עולה ש־53% מהתקשרויות המדינה ו־65% מסכומי הרכש לשנת 2016 אינם מתבצעים במכרז פומבי. גם מסדי נתונים אחרים, של מרכז המחקר והמידע של הכנסת וחברת יפעת מכרזים מביאים למסקנות קשות בנוגע לכמות הפטורים. אלא שמינהל הרכש בוחר להציג את אותם הנתונים בצורה אחרת ולהתייחס לחלק גדול מהפטורים כאילו אינם כאלה. כך הוא מגיע למסקנה שרק 9% מהתקשרויות המדינה ו־18% מסכומי הרכש נעשים בפטור.

מומחים מעריכים שהשימוש הרחב בפטורים נובע בעיקר מרצון לקצר הליכים ולא משחיתות לשמה, אבל ברור שהתופעה פותחת פרצה רחבה מאוד לשחיתות. "יש פה דבר אבסורדי", אומר פרופ' רייך. "הגענו למצב שהפטור ממכרז הוא הכלל". המצב הזה הוא אומר, יוצר חשש להעדפת מקורבים. "לא חסרות פרשיות שחיתות בנושאים של מכרזים". רייך הציג את הנתונים שלו בכנס בפירנצה. "כשהמשתתפים שמעו את המספר של 85% הם הזדעזעו", אומר רייך, "אמרו לי שאלה נתונים של רפובליקת בננות בעולם השלישי".

ועדת פטורים לכל משרד

בעשור הקודם התגברה מאוד הביקורת במשרדי הממשלה על הסרבול בדיני המכרזים ובייחוד על הצורך לקבל אישור לרוב הפטורים ממכרז מוועדת פטור מרכזית במשרד האוצר. שתי ועדות מונו לבדוק את הנושא. אחת מהן, ועדת ליפשיץ וינשל, דווקא המליצה לצמצם ולהגביל את העילות לפטורים ממכרז. מסקנותיה נקברו.

ב־2007 המליצה ועדה בראשות מנכ"ל משרד האוצר אז ירום אריאב להקל מאוד בהליכי הפטור ממכרז. במרכז ההמלצות עמדה ההצעה להקים בכל משרד ועדת פטור עצמאית ממכרז שבה חברים המנכ"ל, החשב והיועץ המשפטי. ועדת אריאב טענה שהדבר "לא יפגע בעקרונות היעילות, טוהר המידות והגברת התחרות, אלא להפך".

ההמלצות עוגנו בתיקון לתקנות חובת המכרזים שנכנס לתוקף ב־2009, שאיפשר לוועדות הפטור המשרדיות לאשר פטורים עד לסכום של 4 מיליון שקל. פרופ' רייך סבור ש"ועדות משרדיות זה לתת לחתול לשמור על השמנת". עם זאת, התקנות גם הגבירו את השקיפות וחייבו את משרדי הממשלה לפרסם את ההחלטות על פטור ממכרז, מה שמאפשר לגורמים עסקיים לערער עליהן. החשב הכללי אז ירון זליכה, שהיה חבר בוועדת אריאב ובדעת מיעוט, כתב ליו"ר הוועדה כי "אימוץ המלצות הוועדה יביא ככל הנראה להרחבה נוספת ומשמעותית של ההתקשרויות בפטור ממכרז, ותהיה לכך פגיעה משמעותית בטוהר המידות ובשוויון ההזדמנויות".

לפי המחקר של פרופ' רייך, מספר ההתקשרויות בפטור ממכרז זינק מ־65% לפני הרפורמה בתקנות חובת מכרזים ב־2009 ל־85% ב־2013. רייך לא עדכן מאז את הנתונים, אבל מאגרים אחרים מגלים אף הם נתונים קשים.

אחד הדברים שמאפשרים את השימוש הרב כל כך בפטורים הוא שתקנות חובת המכרזים קובעות לא פחות מ־30 עילות לפטור. השימוש הרב ביותר בפטורים שמצא פרופ' רייך נעשה בטענות של הארכת התקשרות קיימת (41% מהפטורים) ובטענה שיש רק ספק יחיד (28%).

את השימוש הנדיב בנימוק "הספק היחיד" מדגימות שתי ההתקשרויות הבאות, שלקוחות ממאגר המכרזים והפטורים של חברת יפעת מכרזים: משרד החינוך התקשר ללא מכרז עם החברה העירונית גוונים אריאל בעיר אריאל המפעילה מרכז ארצי למנהיגות, לצורך פעולות העצמה אישית לקראת השירות בצה"ל בהיקף של מיליון שקל ובטענה שמדובר ב"ספק יחיד". משרד הבינוי והשיכון ביקש להתקשר עם יועצת תקשורת לצורך "ייעוץ תקשורתי בדגש על היערכות למופעים פומביים, ראיונות, נאומים" בטענה של ספק יחיד. בשני המקרים מדובר בשירותים נפוצים למדי וקשה להבין את טענת הספק היחיד.

ב־15 באוגוסט 2016 קיימה ועדת השקיפות של הכנסת ישיבה בנושא היקף הפטורים ממכרז ברכש הממשלתי. יו"ר הוועדה ח"כ סתיו שפיר מהמחנה הציוני הזמינה מסמך על היקף הפטורים ממרכז המחקר והמידע של הכנסת (הממ"מ), אבל חוקרת הממ"מ אוריאנה אלמסי נתקלה בקשיים רבים. מינהל הרכש הממשלתי סירב להעביר לה מידע ונתונים על התקשרויות הרכש של המדינה בטענה שהם מופיעים באתר מינהל הרכש. בפועל רוב הנתונים לא היו שם.

בלית ברירה נאלצה אלמסי לעבד את המידע מתוך נתוני ההתקשרויות של משרדי הממשלה שמתפרסמים באתר היחידה לחופש המידע. 43% מכלל ההתקשרויות שבדקה אלמסי נעשו בפטור, נתון נמוך יחסית למאגרי מידע אחרים אבל קשה בפני עצמו. שווי כלל ההתקשרויות שהיא בדקה היה 19 מיליארד שקל וכרבע מסכום זה (4.7 מיליארד) היו בפטור ממכרז. המשרד שבו שיעורי הפטורים הגבוהים ביותר היה המשרד לשוויון חברתי עם 84%. בלטו גם המשרד לשירותי דת עם 77%, המשרד לביטחון הפנים (76%) ומשרד התרבות והספורט (71%). בלטו לטובה משרד העלייה והקליטה עם 4% פטורים ומשרד התיירות עם 7%, כלומר אפשר לעבוד עם מכרזים פומביים. בשום מסמך לא נמצאו נתונים לגבי השאלה הכל כך חשובה — כמה מהבקשות לפטור ממכרז התקבלו וכמה נדחו.

השרה לשוויון חברתי גילה גמליאל. המשרד מוביל בפטורים צילום: דנה קופל

משחקים עם הנתונים

ב־2017 פרסם מינהל הרכש בפעם היחידה ככל הידוע את גרסתו למאזן המכרזים והפטורים ממכרז בהתקשרויות המדינה. הנתונים מתייחסים לרכש בהיקף 32 מיליארד שקל שמהווה 82% מהרכש הממשלתי ב־2016. המינהל טען שיתר ה־18% מחייבים עיבוד ידני מסובך. אלא שמתברר שגם ה־100% לא כוללים את מערכת הביטחון ובתי החולים הממשלתיים - שניים ממבצעי הרכש הגדולים ביותר בממשלה.

אם לשפוט לפי מסמך האוצר, אין בישראל בכלל בעיה של עודף שימוש בפטור מכרז. בנתוני הרכש מוסבר ש"נתייחס כ'פטור' אך ורק להתקשרויות שאינן כוללות קיומו של הליך תחרותי לבחירת ספק". על פי פרשנות יצירתית זו, גם הליך סגור שיש בו כמה הצעות וגם הליך שפעם היה בו מכרז ומאריכים אותו נחשבים להליך תחרותי. במינהל הרכש החליטו שגם התקשרויות עם גופים ציבוריים ללא מכרז לא ייחשבו כפטור.

כך הגיעו במינהל הרכש למסקנה שרק 9% מהתקשרויות המדינה נעשות בפטור ואילו 88% נעשים בהליכים תחרותיים (עוד 3% הן התקשרויות עם גופים ציבוריים). זאת בעוד שמנתוני המינהל עצמו עולה ש־53% לפחות מההתקשרויות נעשות בפטור ורק 47% במכרז פומבי. המינהל מסכם את מסמך הנתונים שלו במילים: "החשב הכללי רואה חשיבות עליונה בקיומו של הליך רכש שוויוני ושקוף". את המניפולציות שעשה בנתונים הוא מגדיר כ"ניתוח עומק". אגב במסגרת השקיפות טרם פורסמו נתוני 2017.

ומה לגבי ההיקף הכספי? גרסת מינהל הרכש היא שרק 18% מההיקף הכספי של הרכש הממשלתי נעשה בפטור בעוד מהנתונים שלו עצמו עולה שרק 35% נעשים במכרז פומבי ו־65% בסוגים שונים של פטור. מינהל הרכש הוא הגוף שאמור לפקח על ועדות הפטור ממכרז של הממשלה. אם השקפתו היא ששיעור הפטורים בפועל מצומצם, ברור שהיא מקרינה גם על כל יתר המשרדים. פרופ' רייך מספר ש"אנשי החשב הכללי הציגו לי את עמדתם. לדעתי הנתונים שלהם לא מציגים את התמונה במלואה. יש כל מיני התקשרויות שנעשות ללא מכרז והם לא כוללים אותן".

"התקשרויות למקורבים"

הד"ר למשפטים עו"ד אורן שבת הקים עמותה בשם התנועה לטיפוח המינהל במכרזים ציבוריים, שנלחמת בתופעת הפטורים ממכרז. שבת אומר ש"מה שקורה היום זה שמחפשים אמתלה איך לא להתקשר במכרז". הוא מזכיר שמאחורי חובת המכרז עומדת השאיפה להשיג את ההצעה האיכותיות ביותר במחיר הזול ביותר. כאשר יש כל כך הרבה פטורים ממכרז, הציבור בישראל מקבל תמורה פחותה לכספו.

שבת סבור שהשחיתות היא בדרך כלל לא הסיבה לבריחה של הפקידים ממכרזים, אבל יכולה להיות התוצאה שלה. לדבריו, מכרז מחייב לכתוב ולהגדיר את הרכש המבוקש, לשמור על עקרונות השוויון, לפרסם, להמתין לקבלת תשובות ולעתים גם להתמודד עם ערעורים בבית המשפט. הפקיד, לדבריו, "בסוג של ניגוד אינטרסים, כי הוא רוצה לספק רכש מהיר". הוא מוסיף כי "הפקיד נאמן הציבור שמועל בתפקידו הוא סוג של מושחת. הבעיה היא ששחיתות רכה הופכת לשחיתות הארד קור, כי נוצרות נורמות והתקשרויות הולכות למקורבים".

הוא מציין שאת העוול מגדיל הקושי לתקוף את ההתקשרויות בפטור ממכרז בבתי משפט. עבודת הדוקטורט של שבת גילתה שמוגשות רק 500 עתירות בנושאי מכרזים בשנה ושיעור ההצלחה שלהן הוא 9% בלבד. לדברי שבת המצב של פטורים ממכרז ללא פיקוח רווח עוד יותר ברשויות המקומיות שבהן יש לעתים התקשרויות עם אותם זכיינים במשך עשרות שנים. שבת דרש משר הפנים אריה דרעי להתקין תקנות שיחייבו אותן לעשות ולהעניק למתחרים שבועיים לערעור. לאחר שמשרד הפנים כלל לא ענה לו, עתר שבת ביוני לבג"ץ בבקשה להורות לו לחייב את הרשויות המקומיות לפרסם באתרים שלהן הודעות על פטור וכן תוצאות מכרזים.

"כלכליסט" פנה פעמיים לאוצר וביקש נתונים מעודכנים וכן שמינהל הרכש יסביר את הצורה בה הוא מחשב פטורים ממכרז. האוצר סרב והסתפק בתגובה: "נתוני הרכש ל־2016 שפורסמו על ידי מינהל הרכש הממשלתי משקפים את ההפרדה המהותית בין סוגי הפטור הקיימים כמפורט במסמך. נתוני 2017 טרם התפרסמו ומצויים כעת בעבודה".

78% מהתקשרויות המקרקעין - בפטור

הסיבה שיפעת מכרזים מנטרת הודעות פטור היא כדי לאפשר למנוייה לערער עליהן ולדרוש מהגוף המפרסם לצאת למכרז פומבי. בסך הכל 53% מהתקשרויות הרכש שאספה החברה (18 אלף מתוך 34 אלף) בוצעו בפטור ממכרז. כלומר גם במאגר זה מתברר שברירת המחדל של הרכש של הרשויות בישראל היא הפטור. מכיוון שבחלק גדול מהרשויות המקומיות לא מפרסמים הודעות על פטור ממכרז סביר ששיעור הפטורים גבוה בהרבה.

4,200 מתוך 5,500 התקשרויות בתחום הנדל"ן (78%) התבצעו בפטור. זו עלייה מ־75% ב־2016. אחת הסיבות לשיעורי הפטור הגבוהים בתחום זה היא שמשרדי הממשלה כבר יושבים בנכסים ורוצים להישאר בהם בלי לצאת למכרז חדש, או להתקשר עם נכסים צמודים כמו למשל מגרשי חניה.

במקום השני נמצאות ההתקשרויות בתחומי הבריאות והסיעוד. 2,800 התקשרויות שהן 53% מתוך 5,200 התקשרויות בתחומים אלה בוצעו באמצעות פטור ממכרז (55% ב־2016). אחריהם: פטורים בתחום הבנייה (51%), התקשורת (51%), חינוך ותרבות (45%) ותכנון ויעוץ אדריכלי (38%).

מנכ"לית יפעת מכרזים דיאנה לב־רן מציינת שמה שמאפשר את איסוף המידע הוא השינוי בתקנות חובת המכרזים ב־2009. לדבריה, מספר הפטורים שמתגלה עכשיו "מעלה שאלה כמה לא ידענו קודם על עבודות שנתנו למי שהשלטון רצה ביקרו". בין היתר היא מציינת שהחברה גילתה שימוש רחב במיוחד בפטור מטעמי "ספק יחיד".