הגשת הצעות חוק: הספורט הלאומי של חברי הכנסת

חברי הכנסת מגישים הצעות חוק פרטיות כמעט על כל דבר שזז. כשחבר כנסת צופה בטלוויזיה בעוולה חברתית או שומע עליה ברדיו, הוא ממהר להגיש הצעת חוק. הוא לא צריך לעשות הרבה, רק לבקש מיועצו הפרלמנטרי לענייני חקיקה "לנסח משהו" ולהגיש ללשכה המשפטית בכנסת, בהנחה שזו כבר תגיש לו נוסח מסודר ומהוקצע. העניין הוא שעוד לפני שהצעת החוק המיועדת הגיעה אל הלשכה המשפטית, מורה המחוקק לדוברו לבשר עליה בחגיגיות לתקשורת. כך הוא משיג חשיפה תקשורתית להצעת חוק שטרם נולדה.

אלא שריבוי הגשת הצעות חוק פרטיות שלא לצורך גורם לעומס יתר במליאה ובוועדת השרים לחקיקה. הגשתן של אלפי הצעות חוק פרטיות מדי קדנציה, כשבסוף שלא קורה איתן כלום גורמת לכך שמושקעים מאמצים רבים והרבה שעות עבודה לריק. בעצם עובדים "פול גז בניוטרל".

אלפי הצעות החוק המוגשות יוצרות כמה תופעות בעייתיות. האחת, העמסת יתר על המערכת המשפטית בכנסת. היועצים המשפטיים בכנסת מבזבזים זמן יקר בניסוח וליטוש הצעות חוק שנזרקות לפח בסוף הקדנציה כי הצעת חוק שלא עוברת את משוכת ההצבעה בקריאה הראשונה נמחקת בקדנציה שלאחר מכן. השנייה, המליאה מוצפת בשעות רבות של דיוני סרק על הצעות חוק שלא מקודמות. השלישית, ועדת השרים לענייני חקיקה מבזבזת את זמנה לריק באלפי הצעות חוק. לא רק השרים עוסקים בהצעות החוק הללו של הח"כים אלא גם הצוותים המקצועיים במשרדי הממשלה נדרשים לגבש חוות דעת מקצועיות על הצעות אלה.

מנוף לקידום ברשימה

הח"כים מתחרים ביניהם בהגשת הצעות חוק פרטיות, ככל הנראה בתקווה להירשם כאלופי החקיקה. הקלות שבה מכריזים חברי הכנסת על הצעות חוק נעוצה ברצונם להתבלט כמחוקקים, בתקווה שהדבר יסייע להם להתברג במקום גבוה ברשימת מפלגתם לכנסת הבאה, הן באמצעות הפריימריז שבמסגרתם בוחרים מתפקדי המפלגה את הרשימה לכנסת או בהצגת קבלות מוכחות ליו"ר המפלגה או לגוף המפלגתי שמאייש את הרשימה במפלגות.

שרת המשפטים איילת שקד. מה קרה לרפורמה? צילום: יאיר שגיא

באמצעות ההכרזה שלהם לתקשורת על הצעתם הם מקדימים ח"כים אחרים שעשויים להגיש הצעת חוק דומה. ח"כים מהאופוזיציה נוהגים להחתים על הצעות החוק ח"כים מהקואליציה כדי לרתום אותם לסייע בקידומן. לא פעם חתמו חברי כנסת על הצעות חוק שהעלו עמיתיהם בהליכה במסדרון או במזנון באמצע האוכל, בלי שממש שמו לב במה מדובר - ובלבד שיהיו חתומים על מספר גבוה של הצעות חוק פרטיות.

לפי נתוני מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נכון לאפריל 2017 שבעה חברי כנסת הגישו 100-199 הצעות חוק פרטיות מתחילת הקדנציה (מרץ 2015), 20 חברי כנסת הגישו כל אחד 50-99 הצעות חוק פרטיות, 56 חברי כנסת הגישו כל אחד 10-49 הצעות חוק פרטיות, 16 חברי כנסת הגישו פחות מ־10, וח"כ אחד (דב חנין) הגיש 400-500 הצעות חוק פרטיות.

נכון שחברי הכנסת נבחרו לחוקק, ובאמצעות הגשת הצעות חוק פרטיות הם מבקשים להשפיע ולהטביע את חותמם בבית המחוקקים, לבצע שינויים חברתיים, לסייע לאוכלוסיות חלשות, לתקן עוולות ועוד. העניין הוא שגם הם יודעים שרוב הצעות החוק שהם מגישים נותרות קבורות במגרות הכנסת. כך, קדנציה אחר קדנציה, הם מגישים מחדש את אותן הצעות חוק שלא קודמו בקדנציה הקודמת. בנוסף, חברי כנסת נוהגים להגיש מחדש הצעות חוק של חברי כנסת שפרשו.

איך זה עובד? ועדת השרים לחקיקה מתכנסת בכל יום ראשון ומגבשת את עמדת הקואליציה והממשלה לגבי הצעות חוק ממשלתיות ופרטיות. הוועדה דנה ביותר מ־40-50 הצעות חוק בכל שבוע. רובן נדחה מיד, או שגיבוש עמדת הוועדה לגביהן נדחה בכמה שבועות או חודשים.

מליאת הכנסת דנה בכל יום רביעי בקריאה טרומית באותן הצעות שנדונו בוועדה. כשהוועדה מחליטה להתנגד להצעת חוק פרטית, מבצעת הקואליציה גיוס של ח"כים ושרים במליאה, ועל פי רוב מפילה אותה. כשאין עמדת קואליציה, מסכימים לעתים הח"כים לדחות את ההצבעה.

רפורמה בהמתנה

במסגרת המהפכה להגברת המשילות, שבה דוגלת הממשלה, בפברואר 2016 הציעו שרת המשפטים איילת שקד ושר התיירות יריב לוין הצעה לרפורמה בעבודת הכנסת, הכוללת בין היתר צמצום מספר הצעות החוק הפרטיות לח"כ ל־4-5 בשנה, והרחבת הפיקוח של הכנסת על הממשלה. יו"ר הכנסת ח"כ יולי אדלשטיין מהליכוד הביע תמיכה עקרונית בהצעה. שקד, לוין ואדלשטיין מביעים אמנם תמיכה ברפורמה, אבל אף שחלפו שנתיים וארבעה חודשים מאז שהוצגה, היא טרם יושמה.

הפתרון הוא ליישם את הרפורמה של שקד ולוין בהגבלת מספר הצעות החוק הפרטיות לכל ח"כ, תוך צמצום מספר הצעות החוק הפרטיות שמוגשות לקריאה ראשונה מדי שבוע, ובמקביל לקבוע לוח זמנים להמשך החקיקה. במקביל יש להגביר את הפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת על עבודת הממשלה.

אלא שהסיכוי להנהגת רפורמה בעבודת החקיקה הפרטית בכנסת ה־20 אינו גבוה. המלצות שקד ולוין שוכבות בכנסת כבר זמן רב, הבחירות הבאות נקבעו לנובמבר 2019 אך בכנסת מעריכים שיוקדמו. כדי למנוע את המשך הביזיון שבהגשת אלפי הצעות חוק מיותרות - על הכנסת והממשלה לגבש הסדר מוסכם שייושם עם תחילת הקדנציה הבאה.