יואל נוה: "אין מקום להעלאת מסים, כי בסוף הכסף הולך לתקציב הביטחון"

אחרי ארבע שנים בתפקיד, סיים בסוף השבוע שעבר יואל נוה, הכלכלן הראשי במשרד האוצר, את תפקידו. עבודתו הבולטת ביותר של נוה בתקופה האחרונה הייתה סביב המלצות הצוות לתום זיכיון כיל, אולם חלק גדול מתפקידו הוא מאחורי הקלעים באוצר. ככלכלן ראשי היה אחראי על תחזית ההכנסות ממסים (שמשפיעה על היכולת של הממשלה להוציא את הכסף) ועל הבסיס המחקרי של המהלכים השונים במשרד האוצר.

בעיית המשילות האמיתית של הממשלה

במסגרת תפקידך אתה אחראי על הקשרים הבינלאומיים של האוצר, ובכלל זה גם עם ארגונים ומוסדות פיננסיים. מעל שנה תקוע החוק שאמור להסדיר את העברת המידע על חשבונות בנק בין רשות המסים הישראלית לרשויות בעולם (CRS), שאתה אחראי עליו. מי מעכב את זה ולמה?

"ועדת הכספים. אני חושב שזו אחת הדוגמאות לבעיית המשילות. זה היכולת של הממשלה להעביר את המדיניות שלה בכנסת. הממשלה נהנית בעיקרון מרוב, אחרת היא לא קמה. בהרבה מאד נושאים ברומו של עולם ובתהליך העסקים הרגיל, הממשלה מתקשה להעביר חוקים בכנסת. לפני שנתיים. התקנות הוגשו לוועדת הכספים לפני מעל שנה. לא היה עדיין דיון אחד.

"ישראל היא המדינה היחידה בעולם שלא מצליחה לחוקק אותן. התקנות אמורות להנחות את הבנקים מה לעשות. בסוף תהיה ביקורת של הגוף הבינלאומי שאחראי לנושא, ונינזף. קבלנו כבר נקודות חובה בפעם האחרונה שהיו פה בסוף 2014, אלא שאז טענו שאין לנו ממשלה ונעביר לאחר שתקום. אחת הנקודות שעלתה שם זה גם הפטור מדיווח לעולים חדשים. אלה מספר נקודות שהופכות את משטר המס בישראל ל'תואם חלקית', שזה לא מעמד מכובד במיוחד".

"ניסינו לבטל גם את הפטור לעולים חדשים מדיווח בממשלה האחרונה. אבל זה לא ישי פוליטית. אם התקנות לא יעברו, זה לא יתרום למדינת ישראל בעולם. יכול להיות שגופים בינלאומיים ירצו פחות לעשות איתנו עסקים".

למה העברת המידע נתקעת?

"צריך לשאול את יו"ר ועדת הכספים"

יכול להיות שלא קבלת מספיק גיבוי משר האוצר?

"לא יודע אם זה גיבוי משר האוצר, אני חושב שיש פה בעיה יותר עמוקה. התקנות האלו הן רק סימפטום, מקרה פרטי של אירוע כללי".

אתה חושב שזה קשור לכך שמדובר במנגנון שנועד להלחם בהון שחור?

"ישנם חברי כנסת שמקבלים עמדה יחסית לכל דבר. זה לא סביר שמדינה שיש לה סמכות, חותמת על אמנה, והיא לא מצליחה. היא המדינה היחידה בעולם שלא מצליחה ליישם אותה כי חקיקת המשנה תקועה, ולא רק שהיא לא מצליחה להעביר אותה, אפילו דיון לא מתקיים".

יואל נוה. "ישראל היא המדינה היחידה בעולם שלא מצליחה לחוקק את התקנות" צילום: אוראל כהן

תום הזיכיון של כיל: "ניסינו לגרום למכרז להיפתח כמה שיותר לגורמים בינלאומיים"

שנתיים ישבתם על ההמלצות לגבי תום זיכיון כיל, אבל בעצם הן די בבסיסיות. מה עיכב אותן עד עכשיו?

"נשמע שזה נורא טריוויאלי, 'איך לא חשבתם על זה קודם'. אבל צריך להבין שנשאלנו שאלה לא פשוטה, די מורכבת, היא לא שאלה שאומרת 'תביא פרשנות לסעיף כזה או אחר או נוסחה'. אלא מה הממשלה צריכה לעשות עם הסיטואציה הזו. לכן היה צריך קודם כל לפתח מתודולוגיה להתמודדות עם השאלה הזו, ויש פה גם פתרון שצריך לפתור אותו עם הרבה מאד משתנים באופן סימולנטי. אז קודם כל הגדרנו בעצם מה המדינה רוצה מהסיפור הזה אחרי 2030. זה נראה טריוויאלי אבל יש גורמים כאלה ואחרים, שנשמע אותם גם בשימוע, שטוענים שצריך להפסיק להפיק מינרלים מים המלח בגלל הנזק הסביבתי ודברים אחרים. היה צריך להגיע לגבי זה לקונצנזוס.

אח"כ היה ברור שצריך לנסות למצוא פתרון לתום תקופת הזיכיון, אך היה ברור די מהר שסביר להניח שיש יתרון בלהקדים את הפתרון לפני תום תקופת הזיכיון החוקי. יש יתרונות להקדמה למדינה וכנראה שיש יתרונות לכיל. ברור שזה יכול להיעשות רק בהסכמה. כי זכות הקניין היא של כיל עד תום תקופת הזיכיון".

"כי הבנו בהמשך שזה לא חשוב מבחינת הפתרון. אתה יכול לפרש את זכות הסירוב בשתי רמות, לצד קיצוני אחד וצד קיצוני אחר, זה לא פותר את הבעיה המהותית. כמובן שככל שנפרש את זכות הסירוב בצורה יותר קיצונית, זה יסבך את זה יותר. אבל גם אם לא הייתה זכות סירוב, הפתרון לא היה שונה. פערי האינפורמציה הם כאלה, שזו הבעיה העיקרית המבנית שהייתה יכולה לגרום לכך שהמכרז ייכשל,.כלומר לכיל יתרון בזכות האינפורמציה שיש לה גם ללא זכות הסירוב, זו הייתה אחת המסקנות. לכן סוכם שיכריעו לגביה אחר כך.

בעצם תחת ההבנה שיש לכיל יתרונות משמעותיים במכרז, הרעיון היה לשנות את עקרונותיו. ניסינו לגרום למכרז להיפתח כמה שיותר לגורמים בינלאומיים שבעבר נפסלו (כמו פוטאש שהשתלטותם על כיל נבלמה על ידי שר האוצר דאז לפיד, ע"מ). הבנו שבלי תחרות זה לא יצליח, ושנמצא פתרון עם מחיר מינימום ואלטרנטיבה אמיתית למדינה להפעיל את זה, אם המכרז ייכשל וכיל לא תרצה לשלם את מחיר המינימום שתקבע המדינה. לאחר מכן דנו בהקדמה ובכל מיני סיטואציות רלוונטיות. למשל, צריך להכין את הקרקע לכך שהזכיין הבא לא יהיה כיל. יש פה מפעלי המשך, יש פה מישהו שצריך לקנות את האשלג".

אתה מאמין שיש סיכוי ממשי שחברה שאינה כיל תקבל את הזיכיון החדש?

"פחות חשוב להערכתי, הזהות של המפעיל הבא. אנחנו מעדיפים בצורה מובהקת שהוא יבוא מהמגזר הפרטי, ברור שיש יתרונות למפעיל פרטי. יחד עם זאת, חשוב שהציבור יקבל את הערך ההולם, התמורה הראויה. זה האינטרס הציבורי ועליו צריך להגן. הקונסטרוקציה שנבנתה נועדה לייצר את המצב הזה. ברור שאלה המלצות ועכשיו צריך ליישם אותן".

כיל ניסתה ליצור איתך קשר במהלך התקופה בה עמדת בראש הצוות?

"פגשנו אותם כי עשינו סיור במפעלי ים המלח, אך לא מעבר. אני לא חשתי בשום לחץ שהופעל עלי, בטח לא מצד החברה".

אתה תוביל את השימוע ואת ההמלצות הסופיות?

"כן, ביקשו ממני להוביל אותו. וגם את ההמלצות הסופיות, אם נצטרך, נעשה את זה".

המסקנה הראשונה הייתה שצריך להמשיך להפיק אשלג מים המלח. שקלתם ברצינות את האפשרות להרחיק את התעשייה ממנו ולחזק את התיירות?

"אם לא תשאב מהאגן הצפוני לאגם הדרומי אתה תהפוך את זה לגיהנום תיירותי. הרי כל התיירות בצד הישראלי יושבת על בריכות. יהיה שם אגם מלח שיתייבש, כל רוח תעיף ענני מלח מטורפים, זה יהיה אסון אקולוגי. יש פה בעיה, שהמפעלים מהצד הירדני והישראלי תורמים לירידת המפלס באגן הצפוני, הבעיה המהותית אגב היא שכולנו שותים את המים שהיו מגיעים אליו בעבר. מעבר לנזק הכלכלי מעצירת המפעלים והפגיעה בתיירות, יש פה בעיות מאד לא פשוטות מעצם הפסקת השאיבה. יחד עם זה, במכרז החדש צריך ליצור איזונים בהיבטים סביבתיים. לכן גם למדינה יש אינטרס שהדבר הזה יקרה קודם".

"צריך לוודא שמינוי ראשי אגפים באוצר יהיה מקצועי ולא פוליטי"

בוועדת קוצ'יק דיברת על החשיבות של שמירת העצמאות של אגף התקציבים. התאכזבת כשכחלון לא מינה אותך לממונה על התקציבים קבוע?

"לא. שר האוצר ביקש ממני למלא מקום לשלושה חודשים. כשהתייחסתי לזה בוועדת קוצ'יק התייחסתי ברמה העקרונית, אמרתי גם לשר האוצר כשהוא מינה אותי לממלא מקום שאם הוא ימצא מועמד ראוי בתוך התקופה של שלושה חודשים, בטח שלא אמצה את שלושת החודשים. אני חושב שנבחר מועמד ראוי לחלוטין, מקצועי מאוד. זה מינוי שעומד בכל הכללים הרלוונטיים, מינוי מוצלח ומתאים לנוהג הקיים שממנים אנשים ראויים שהיו באגף תקציבים בעבר. הבעיה היא ברמה המבנית. ראש אגף תקציבים מצריך רק את אישור ממשלה. עד היום כל השרים, לדעתי לאורך כל ההיסטוריה השרים מינו אנשים מקצועיים עם רקע באגף תקציבים, אך אפשר לעשות את זה אחרת, זה תלוי ברצון השרים. לכן צריך לוודא שברמת ראשי האגפים במשרד האוצר, המינויים ממשיכים להיות מקצועיים ולא פוליטיים. תפקיד המנכ"ל בהיבט הזה טיפה שונה, כי הוא נמצא בטווח שבין הפוליטי למקצועי וכך גם מקובל. בדרך כלל זה מינוי שבא והולך עם שר".

התייחסת לכך ששתי הממשלות האחרונות שונות מאד משנים קודמות מאחר ששר האוצר אינו חבר במפלגה של ראש הממשלה? מה ההבדל, בעצם?

בעיה שהעלתי בוועדת קוצ'יק ששותפים לה שני השרים תחתם עבדתי, היא שבפעם הראשונה יש בעצם שר אוצר שלא ממפלגתו של ראש הממשלה. זו כמובן החלטה פולטית. אבל כדי לנהל מדיניות כלכלית מוצלחת, צריך תיאום מאד גבוה בין שר האוצר לראש הממשלה. אני חושב שכשיש יריבות פוליטית אינהרנטית בין שני האישים האלה, זה עלול לפגוע בניהול המדיניות הכלכלית. זה היה בולט יותר בקדנציה של לפיד, שגם הסתיימה על רקע הקשיים הפוליטיים בין השניים.

נתניהו וכחלון. "כשיש יריבות פוליטית בין רה"מ לשר האוצר, זה עלול לפגוע בניהול המדיניות הכלכלית" איי אף פי

שר האוצר לא מעורב בתוכן הסקירות

אחת הביקורות שהופנו כלפי הסקירות, שביוזמתך האגף מוציא מידי שבוע, היא שהן משרתות למעשה את סדר היום והאג'נדה של שר האוצר.

"אני חושב שזה די מעליב. זה לא נכון. קודם כל שר האוצר לא מעורב במה יהיה כתוב בסקירות לפני שהן מפורסמות. הן אמנם עוברות אצל המנכ"ל, אבל ללא שינויים. למעט סקירה אחת שלא פורסמה ,מתוך חשש שמה שכתוב בה יפגע בציבור מקצועי מסוים, שלא אפרט איזה ציבור, ואחר כך פורסמה בדרך שונה, לא הייתה סקירה אחת שלא פורסמה. סדר הסקירות לא נעשה על פי רצון של מישהו במשרד האוצר, למעט תוכנית שאנחנו עושים. וזה בפירוש לא שופר של שר האוצר ולא תפור לבקשותיו ורצונותיו. זו תמונה של מחקר שאנחנו עושים, שקשורה למדיניות הכלכלית ודברים שאנחנו עוסקים בהם. זה לא פרסום מטעם, זה באמת מה שאנשים חקרו ומצאו. זה מחקר שהרבה פעמים מלווה פעילות שנעשית באגפים שונים במשרד". 

עם זאת, אומר נוה "סקירת הנדל"ן זו הסקירה היחידה ששר האוצר מקבל אותה לפני שהיא מפורסמת. כי זה נושא שמעניין אותו באופן אישי, וחשוב לו להבין מה הנתונים, אבל הוא לא מתערב בתוכן שלה. אני הייתי דואג להעביר לו אותה לקראת הפרסום של הסקירה בסוף השבוע שלפני. זה שאנחנו טענו שהשוק משנה את הכיוון שלו הרבה לפני שכל התקשורת טענה שהמחירים מתחילים לרדת, זה כי זה מה שראינו בתמונת העסקאות, עם הכלים שהיו לנו. לא נרתמנו לשווק את המסר כדי לפגוע בציפיות של הציבור. בנינו מדד משקיעים, שבא בדיוק לאמוד את הדבר הזה. בסיפור של הדיור היו הרבה ציפיות שהזינו את עליית המחירים, והיה חשוב לציין שהציפיות מתחילות להשתנות, ובאמת זה התבטא אחר כך גם במחירים".

במסגרת תפקידו נוה אחראי על ניתוח המסים המעמיק ביותר שעושה הממשלה, שמתפרסם אחת לשנתיים.

כיצד משרדי האוצר וראש הממשלה צריכים להתמודד עם רפורמת המיסוי של טראמפ שבאה להתחרות על הפעילות וההכנסות של החברות הבינלאומיות?

"בעולם של מס חברות, אתה נמצא בתחרות בינלאומית, ורוצה לשמר פה פעילות מסוימת, ולהביא לפה עוד פעילות מסוימת. אחת הבעיות שהרבה מאד קניין רוחני מפותח בישראל, אך לא נשמר בישראל. אם חברות ישמרו פה את הקניין הרוחני שלהן, אז לא רק שהן יעסיקו עוד מהנדסים ומפתחים, אלא יהיו פה עוד פעילויות של שיווק ותמיכה, שיעסיקו מעגלים יותר רחבים ולא רק את המהנדסים הכי טובים במרכזי הפיתוח. צריך להגיב למה שקורה בעולם. זה לא אומר שצריך להוריד את מס החברות.

"צריך לראות בדיוק על מי הרפורמה הזו משפיעה. זה לא פשוט להבין את זה, כי אפילו האמריקאים עדיין לא הבינו את זה לגמרי. הוראות הביצוע של זה לא קיימות. צריך לטפל כירורגית בדבר הזה, כמו שאומרים בחיל אוויר. לעשות תיקונים במשטר המס, באופן שהאטרקטיביות שלנו לא תיפגע ולא תגרום בסוף לתנועה שאנחנו לא רוצים לראות של נטישת חברות".

"לתת הנחת מס על רכב ששווה מיליון שקל - זו לא הייתה כוונת המשורר"

לאחרונה מצאתם כי רפורמת המיסוי הירוק על הרכבים עולה יותר משהיא חוסכת, אתה חושב שנכון להכביד את המיסוי על הרכבים?

"עשינו ניתוח של עלות ותועלת. שיעור המס האפקטיבי על רכבים ירד בשנים האחרונות, די משמעותית בגלל נוסחת המיסוי הירוק. יכול להיות שלהפחתת המס על רכבים יש אינטרס להגדיל את הנגישות לרכבים. אך אם אתה בא מהנקודה היותר צרה שאומרת שמטרת המיסוי הירוק הייתה להפחית פליטות, ובואו נראה כמה השקענו, כמה קיבלנו. לפי התמחור של כמה הפליטות שוות, אלו התוצאות. עולות כאן שאלות, האם צריך להעלות חזרה את המס או לשנות את הרפורמה. אולי צריך להציב יעדים יותר עדכניים להפחתת הפליטות. שלא לדבר על כך שבנוגע לרכבי יוקרה, כשאתה מביא מרצדס פלאג אין, אתה מקבל הפחתה משמעותית. לתת הנחת מס על רכב ששווה מיליון שקל - זו לא הייתה כוונת המשורר לדעתי".

מרצדס פלאג אין

אתה אחראי על תחזית הכנסות המדינה ממסים. בשנים האחרונות עולות טענות שמשרד האוצר מוציא תחזיות נמוכות כדי לשמור על הקופה לעצמו מפני הפוליטיקאים בזמן תכנון התקציב.

"יש נוהל שעובד במשרד האוצר מאז מה שקרה ב-2012 (אחרי התקציב הדו-שנתי של שטייניץ נוצר בור של כ-40 מיליארד שקל, פי שניים מהמתוכנן, ע"מ), לפיה יש הפרדה מלאה בין באגף תקציבים שאחראי על ההוצאה, לאגף הכלכלן הראשי שאחראי על ההכנסה והתחזיות. בתוך הנוהל, שנשמר בקפדנות בשנים בהן כיהנתי ככלכלן ראשי, אנחנו חייבים להתייעץ גם עם המועצה הלאומית לכלכלה וגם עם בנק ישראל בתהליך גיבוש התחזיות. נכון שבמבחן התוצאה יש פער גדול.

יש הבדל (בעודפי ההכנסות-ע"מ) בין 2015-2016 ל-2017. בשנתיים הראשונות, הפער בין התחזית לבין הגבייה בפועל נובע מסיבות מקרו-כלכליות. הערכות שלנו לגבי חלק מהמשתנים, בעיקר בנוגע לעלייה החדה לשכר, יותר ממה שחזינו, להתפלגות עליית השכר שהגיע גם לשכבות החלשות, שתורגם גם לצריכה הפרטית.

פירטנו שקיבלנו גמישויות שלא קבלנו בעבר, כלומר אחוז הגידול במסים היה גבוה בהרבה מאחוז הגידול באוצר, בעוד שבדרך כלל הם צומחים בשיעור דומה. ב-2017 כשאתה מנקה את מכירת החברות, בעיקר מובילאיי יחד עם מבצע מס הדיבידנד, התחזית שלנו היא אחד לאחד. גם היום, כשמסתכלים על 2018 התחזית שלנו היא אחד לאחד, יהיה עדכון לתחזית אבל הוא לא יהיה דרמטי. אגב, התחזיות שלנו לא היו שונות מהותית מהתחזיות של בנק ישראל, לכן ברמה המקצועית אני לא חושב שיש בעיה".

"הגידול של ההוצאה האזרחית צריך לבוא מהקטנת ההוצאה הביטחונית ביחס לתוצר וירידה טבעית של שיעור תשלומי הריבית ביחס לתוצר בעקבות צמצום החוב וירידת הריבית. זה המקור האמיתי אני חושב שהגדלת ההוצאות של הממשלה לא תלך בהכרח למקומות הנכונים ובסוף במבחן התוצאה. תראה איפה המדינה שמה את הכסף בשנים האחרונות מעבר לתקרת ההוצאה, ולאן הגענו.

"גם כשההוצאה האזרחית גדלה, אפשר להתווכח אם היא גדלה במקומות הנכונים. אני חושב שלא נכון להעלות עוד מסים. אתה יכול להגיד שאתה מעלה את ההוצאה האזרחית ונעלה מסים, אבל בסוף נגדיל את תקציב הביטחון. אתה לא שולט לגמרי בדרך ההוצאה".

כלומר, ההחלטות של הממשלה בתקציבים האחרונים לא היו טובות למשק?

"מדובר בעיקר על הצורך בהשקעה בתשתית. לא ראיתי סכומים עצומים שזרמו בגידולים האחרונים בהוצאה בתקציב האחרון להגדלת ההשקעה בתשתיות. יכול להיות שחלק מהבעיה זה בכלל לא הכסף, אלא הביצוע, אבל בסוף ההקצאה היא פוליטית והיא משקפת את סדר העדיפויות של הממשלה. אתה יכול להסתכל על סדר העדיפויות של הממשלה ולראות לאן הכסף הולך, חלק לא מבוטל הלך לתשלומי העברה (קצבאות-ע"מ) חלקם מייצרים תמריצים שליליים לעבודה, דבר שהוא מאד בעייתי. זו התפתחות לא טובה. זה מאד נחמד להגדיל את המסגרות ואת ההוצאה, כי אנחנו מאמינים שזה יילך ליותר חינוך או משהו כזה, אבל זה יכול גם ללכת למקומות פחות טובים".