מחיר ההישרדות של נתניהו וכחלון: תקציב שבו ייפרצו כל המחסומים

ממשלת נתניהו־כחלון תתמודד ביום חמישי עם האתגר המשמעותי ביותר שלה מאז משבר תאגיד השידור: אישור תקציב המדינה לשנת 2019. אחרי שהממשלה הצליחה לשרוד שורת מהמורות, כמו משבר השבת, חוק ההמלצות וחוק המרכולים, ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר משה כחלון בישלו תקציב מדינה שינסה למנוע הליכה בקרוב לבחירות שאיש בקואליציה לא מעוניין בהן.

ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר משה כחלון. דחיית המלצות המשטרה צפויה להאריך את חיי הממשלה עד פסח לפחות צילום: עמית שעל

אז מה יגישו כחלון ונתניהו ביום חמישי לשרים? איך ייתכן כי שלל ההבטחות שפיזרו במהלך החודשים האחרונים, כמו מיליארדי שקלים לנכים, לזוגות צעירים, לקשישים, לביטוח הסיעודי, לתעשיינים ולחולים, ייכנסו אל תוך המסגרות התקציביות ויעמדו בכללים הפיסקאליים? הפתרון שמצאו נתניהו וכחלון פשוט וכמעט חסר תקדים: פריצה של כל המסגרות התקציביות - גם של התקציב וגם של הגירעון. כך, תקציב המדינה ל־2019 יגדל בכ־3 מיליארד שקל מעבר לעלייה המותרת לפי מגבלת התקציב שאושרה בעבר. זאת ועוד, לא רק שהממשלה תפרוץ את מסגרת התקציב אלא גם את זו של הגירעון: במקום גירעון של 2.5% מהתמ''ג, כפי שאושר בחוק הנומרטור האחרון, הוא יעמוד על 2.9% - בין 4–5 מיליארד שקל יותר. הפריצה תהיה גם בצד ההכנסות וגם בצד ההוצאה. אם אכן קואליציית נתניהו־כחלון תצלח את התקציב כפי שנראה כעת, הממשלה הזו תאריך ימים לפחות עד פסח, שכן רק אז משטרת ישראל תפרסם את ההמלצות בחקירות נתניהו, כפי שפורסם בסוף השבוע.

1. שוברים את כלל ההוצאה

האתגרים של האוצר רק התרבו בשבועות האחרונים כאשר ניסו להתמודד עם הדרישות השונות של השרים (ובעיקר זו של כחלון למימון תוכניות הנטו השונות), כך שבעוד הפרסום הרשמי האחרון מסוף אוקטובר העריך פער בתקציב של 10 מיליארד שקל לאור ההוצאות הקבועות והמתוכננות של המשרדים, בשבועות האחרונים הבינו באוצר שהפער כבר עומד על 20 מיליארד שקל (בשל נטו משפחה, נטו תעשייה, צמצום החופשות וכמובן קצבאות הנכים). אותו חישוב של 10 מיליארד שקל שבינתיים הוכפל כבר לקח בחשבון את העדכון בתשלומי הריבית שירדו משמעותית (בהיקף של כ־1.5 מיליארד שקל) מהתחזית המקורית של תקציב 2019 לאור עודפי הגבייה שהסתכמו ביותר מ־17 מיליארד שקל.

כדי להתמודד עם הבור הגדול בתקציב החליטו נתניהו וכחלון לשבור את כלל ההוצאה שמגביל את הוצאות הממשלה בכל שנה. ראשית, בכל שנה גדל התקציב בכ־2.8% ובתוספת מדד בדרך כלל בעוד 2%. אף שמדד המחירים כמעט לא עלה בשנה האחרונה, עוד בתקציב הקודם סוכם כי תקציב 2019 יגדל סך הכל בכמעט 5% כדי שלכל ההתחייבויות הממשלתיות הקודמות יהיה מקור תקציבי (בהתאם לכלל הנומרטור). כעת החליטו באוצר להגדיל את ההוצאה באחוז נוסף, שעומד על כ־3 מיליארד שקל.

2. מגרדים כסף מכל מקום

כדי לממן את הבטחות השרים, רוב הפתרונות של האוצר הם חד־פעמיים, גירוד כספים מפינות חשוכות של המשק. עיקר הסכום יגיע מדחיית העלאת השכר של עובדי המדינה, מה שיחסוך ב־2019 שני מיליארד שקל אבל יעלה למי שיידרש לאשר את תקציב 2020 עוד כמה מאות מיליוני שקלים. בשבוע שעבר כבר אישרו בוועדת הכספים הקדמת תשלומים של 1.5 מיליארד שקל לקרן מס רכוש מהכנסות ממס רכישה מהשנה החולפת על חשבון השנים הבאות כדי לפנות הכנסות לאור עודפי הגבייה השנה.

תקציב 2019 לוקחים הימור על חשבוננו הגדלת הגרעון וההוצאות סבירה כל עוד שום דבר לא משתבש. כשזה יקרה, המכה תהיה כואבת עמרי מילמן לכתבה המלאה 

עוד מדובר במשיכת כל הרווחים שנותרו בקופת רשות שדות התעופה (של כ־1.2 מיליארד שקל); משיכת דיבידנדים מחברות ממשלתיות (בעיקר רפא"ל והתעשייה האווירית) בהיקף של כמיליארד שקל; משיכת חצי מיליארד שקל מקרן הניקיון שהרשויות המקומיות מפקידות לה מידי שנה כספים על עבור הטמנת פסולת, אך בפועל היא לא מקדמת עבורם שום פתרונות סביבתיים.

כמו כן מתכוונים באוצר לשנות את החוק כך שהמדינה תתקצב את הספורט במקום הטוטו – מה שיכניס לה חד פעמית ב־2019 650 מיליון שקל. עוד בונים באוצר על מיליארד שקל שיגיעו לביטוח לאומי מחברות הביטוח במסגרת התחשבנות בין הגופים. בנוסף מקווים באוצר לקדם שני מהלכים בעלי משמעות אמיתית כדי לחסוך כסף: האחד הוא התחלת צמצום משרדי הממשלה הקטנים שחולקים שר עם משרד גדול יותר, מה שיביא לחיסכון של 200 מיליון שקל. הצעד השני הוא העברת חלק מהאחריות (30%) מהתשלומים לנפגעי העבודה למעסיקים באמצעות ביטוחים פרטיים במטרה לתמרץ אותם לשפר את הביטחות בסביבת העבודה שלהם, מה שיחסוך לביטוח הלאומי 800 מיליון שקל.

באוצר ידרשו גם לקצץ גם בעודפי התקציב משנה שעברה שלא נוצלו (כ־300 מיליון שקל) וכמובן לבצע קיצוצים בהוצאות המשרדים וקיצוץ רוחבי בסכום שינוע בין 3–5 מיליארד שקל.

חלק מהצעדים צפויים להיתקל בהתנגדות בעיקר בכנסת כמו למשל סביב הדרישה להשית על מעסיקים 30% מהאחריות על תאונות בעבודה. נשיא התאחדות התעשיינים שרגא ברוש צפוי להילחם במהלך במסדרונות הכנסת.

3. מכופפים את הנגידה

לפני כמעט שבועיים נפגשו נתניהו, כחלון ונגידת בנק ישראל קרנית פלוג יחד עם בכירי משרדיהם. כחלון ונתניהו הציעו את להמשיך להגדיל את התקציבים האזרחיים בקצב גבוה יותר ולפרוץ את המסגרות. נגידת בנק ישראל והממונה על התקציבים שאול מרידור הציבו קו אדום אחד: הגירעון הממשלתי יכול לגדול השנה אבל הוא חייב להתחיל עם הספרה "2". הוא לא יכול להגיע ל־3%. אז נקבע 2.9%. "אני יכולה לחיות עם זה", הסבירה פלוג. עם זאת הנגידה טענה בדיון כי העלאת הגרעון מעל 2.5% תביא להגדלת החוב ביחס לתוצר. מאחורי ההחלטה מסתתרת תובנה חדשה, לפחות בקרב חלק מהשדרה הניהולית של המשק הישראלי: המשק הצליח להשיג את יעד יחס חוב-תוצר של 60% שכל כך חיפש – ואף לפני שנת 2020 כפי שנקבע. עם גירעון ממוצע של 2.5% תמ''ג על פני השנים – ניתן לשמור הישג זה ואין צורך בחתירה להפחתת החוב מעבר לכך. ב־2017 צפוי הגירעון להסתכם בכ־1.8% תמ''ג – שפל כמעט חסר תקדים – עקב גבייה חריגה של 311 מיליארד שקל, שהם כ־17.5 מיליארד שקל מעבר לתחזיות.

4. לא מעלים מיסים

הדרמה האמיתית בפגישה התרחשה בצד ההוצאה, עם החלטה לפרוץ את המסגרת התקציבית. פלוג טוענת זה לפחות עשור כי משקל ההוצאה האזרחית (חלק מתקציב המדינה שאינו מיועד לביטחון ולא לתשלום חוב) חייב לגדול באופן דרסטי שכן הוא נמוך משמעותית ביחס למדינות ה־OECD. אלא שפלוג מציעה תמיד – בד בבד – להעלות את שיעורי המס. גם הפעם, פלוג הציעה את ההצעה הזו שגם הפעם נדחתה על הסף. גם מרידור סבור שיש להעלות את ההוצאה האזרחית.

5. מאפשרים חריגה לביטחון

2017 הסתיימה עם עודפי גבייה של מעל 17 מיליארד שקל – חלומו של כל שר אוצר. גם אם עיקר הגבייה הוא כתוצאה ממבצע הדיבידנדים לחברות שהכניס מעל 10 מיליארד שקל מעבר לתחזיות ורכישת מובילאיי על ידי אינטל שהכניסה עוד 4 מיליארד שקל. עודפי הגבייה הסתירו בעיה חמורה. ביצוע התקציב של משרדי הממשלה גבוה מ־100%, הסיבה העיקרית לחריגה היא כמובן משרד הביטחון שהוציא מיליארדים מעל התקציב שהוקצה לו. נכון לנובמבר ההוצאות היו גבוהות מההוצאות משנה שעברה ב־6.8% בעוד שלפי התקציב המקורי היו אמורות לגדול ב־0.7% בלבד. גם במשרדים אחרים היו חריגות בהוצאות, כאשר המספרים הסופיים יתבררו בימים הקרובים.

6. ולא סוגרים את 2018

אמנם כחלון ונתניהו רוצים לאשר את תקציב 2019 כדי לשדר יציבות לקואליציה אך בפועל תקציב 2018 רחוק מלהיות סגור. החריגה בהוצאות ב־2017 יוצרת חשש באוצר שאותם צרכים של המשרדים יביאו לחריגה נוספת גם ב־2018. חריגה מההוצאות ללא עודפי גבייה, כשיעד הגרעון עומד על 2.9%, עלולה להביא לכך שהיחס בין החוב לתוצר – נקודת התורפה של ישראל – יגדל במקום להמשיך לרדת, כשבמקביל יש עוד קיצוץ של כ־2 מיליארד שקל.