פקיעתה של הפקעה: כשהפרטי הופך לציבורי - ובחזרה

בישראל, כמו בשיטות משפט רבות, זכות הקניין של הפרט היא זכות 'על-חוקתית'. עם זאת, החוק בישראל מתיר במקרים שונים 'פגיעה' בזכות זו; לדוגמה, במקרים שבהם מבקשת הרשות המקומית לבצע הפקעה של מקרקעין מידי הפרט לצורכי הציבור הרחב.

אחד העקרונות החשובים בדיני הפקעת מקרקעין מידי הפרט, הנלמדים מהחוק, הוא שמטרת ההפקעה שלמענה הופקעו המקרקעין מלכתחילה, חייבת להישמר לכל אורך חיי ההפקעה, דהיינו, צריך להישמר ה"צורך הציבורי" או "המטרה הציבורית" לשמם הופקעו המקרקעין. אך מה הדין במקרה שבו שונה פעם נוספת ייעוד המקרקעין המופקעים, מייעוד 'ציבורי' לייעוד של 'מגורים'? האם לבעל המקרקעין שאותם מקרקעין הופקעו ממנו בעבר, זכות קדימה לרוכשם בחזרה מידי הרשות המקומית?

לאחרונה דן בית המשפט לעניינים מנהליים (מחוז מרכז) בשאלה משפטית מעניינת זו, במסגרת עתירה של חברת בנייה, אשר עיריית פתח תקווה הפקיעה ממנה עוד בשנת 1996 מקרקעין שהיו בבעלותה, על רקע שינוי ייעודם מ'מגורים' לייעוד 'ציבורי'.

שטח בנייה (אילוסטרציה) צילום: עמית שעל

בחלוף כ-7 שנים בהן עמדו המקרקעין, כדברי בית המשפט, 'ערומים וללא שימוש', פרסמה העירייה בשנת 2003 תוכנית בנין עיר לשינוי ייעוד אותם מקרקעין, הפעם מייעוד 'ציבורי' לייעוד 'מגורים'. בהתאם לחוק התכנון והבניה, פנתה העירייה לבעלת הקרקע המקורית (העותרת), ואפשרה לה לרכוש את המקרקעין בחזרה, במחיר שלא יעלה על הסכום בו רכשה אותם, בצירוף שווי ההשבחה שנובע משינוי ייעודם; העותרת, ששה להודיע לעירייה על רצונה לממש את זכותה לרכישת המקרקעין.

אלא שמשלב זה ולאורך שנים ארוכות התנהל בין הצדדים משא ומתן עצל באופן קיצוני; רק כשבע שנים (!) לאחר ההודעה האמורה, הושגה בין הצדדים טיוטה מוסכמת לכאורה, אך אפילו אז, המשיכו הצדדים לנהל מו''מ ביחס לתנאי השבת המקרקעין לידי העותרת.

טיוטה סופית של ההסכם לרבות שומה סופית בגין המקרקעין, נשלחו על ידי העירייה לעותרת רק לקראת סוף שנת 2014. בשלב מסויים המציאה העותרת לעירייה את מסמכי ההסכם חתומים על ידה בכדי שאלו ייחתמו על ידי נציגי העירייה. אלא שעיריית פתח תקווה בוששה לחתום על מסמכי ההסכם.

בחלוף 3 שנים נוספות, הגישה החברה עתירה מינהלית, בגדרה ביקשה לחייב את העירייה לחתום על ההסכם באופן שיאפשר השבת הזכויות במקרקעין לידיה בתמורה לתשלום על פי השומה הסופית שערכה העירייה.

בעתירה הסתבר כי במהלך 15 השנים בהן הופקעו המקרקעין לצרכי ציבור, למרות שייעודם שונה למגורים – הם עמדו כאבן שאין לה הופכין, ללא שימוש מכל סוג שהוא. מנגד, העירייה לא פעלה בכדי לקדם את חתימת ההסכם למכירת המקרקעין חזרה לידי העותרת ואף החליטה, באופן מפתיע ורק לאחר הגשת העתירה, לשנות בחזרה את ייעוד המקרקעין לייעוד 'ציבורי'.

בתשובתה לעתירה טענה העירייה כי מועצת העיר בחרה לפעול לשינוי ייעודם של המקרקעין, שוב, לייעוד 'ציבורי', על רקע מחסור חמור בשטחים ציבוריים בעיר פתח תקוה. בנסיבות כאלה, נשמט היסוד תחת חובת העירייה למכור את המקרקעין לבעליהם הקודמים.

בית המשפט דן בעמדות הצדדים וקבע חד משמעית כי בנסיבות העניין, העירייה איננה זכאית לחזור בה מעמדתה ביחס למכירת המקרקעין לעותרת ועליה לכבד את זכות הקדימה הקנוייה של העותרת, בהיותה בעלים של מקרקעין שהופקעו ממנה, לרוכשם חזרה מקום בו שונה ייעודם.

בית המשפט לא התרגש מהחלטת העירייה לשנות שוב את ייעוד הקרקע לייעוד ציבורי: לא רק שהשינוי נעשה לאחר הגשת העתירה, אלא שההחלטה להפקיע את המקרקעין חזרה לצרכי ציבור לא היתה קונקרטית, לא היתה למען ייעוד ספציפי, מה גם שהתנהלות העירייה לאורך השנים הרבות, מקימה בפניה 'מחסום' מלשנות את עמדתה. לפיכך, התקבלה העתירה ועיריית פתח תקווה חוייבה למכור את הקרקע לידי העותרת.

הכותבים הם שותפים במשרד עוה"ד שיפמן ספיר שטורם ושות', המתמחה בדיני מקרקעין, התחדשות עירוני ומשפט מסחרי