בלעדי לכלכליסט
ההמלצה שבדרך: עיקור סמכויות רשות המסים
ועדת קוצ'יק לבחינת מבנה הנהלת האוצר תתכנס הבוקר לגיבוש מסקנותיה ועשויה להטיל שתי פצצות: החזרת סמכויות תכנון וגיבוש מדיניות מסים לידי האוצר, ופגיעה משמעותית בסמכויות רשות שוק ההון
חברי ועדת קוצ'יק לבחינת סמכויות ומבנה הנהלת האוצר צפויים להתכנס הבוקר כדי להתחיל ולגבש את מסקנותיהם הסופיות. ל"כלכליסט" נודע כי הוועדה צפויה להמליץ, בין היתר, על שני שינויים דרמטיים הקשורים להפרדה בין אכיפה לתכנון. ההמלצה הראשונה המסתמנת נוגעת לרשות המסים, ולפיה יוחזרו סמכויות תכנון וגיבוש מדיניות מסים אל משרד האוצר תחת מינהל הכנסות המדינה, כשרק סמכויות האכיפה והגבייה ייוותרו בידי רשות המסים.
קראו עוד בכלכליסט:
- כחלון יציג את עמדתו לוועדה לבחינת סמכויות הנהלת האוצר - עוד לפני ראש השנה
- הוקמה ועדה לבחינת סמכויות הנהלת משרד האוצר
ההמלצה השנייה טומנת בחובה פגיעה משמעותית בסמכויות הרגולטור - רשות שוק ההון. לפי המסתמן, עיצוב מדיניות רשות שוק יועבר למטה האוצר כך שבידי רשות שוק ההון ייוותרו רק סמכויות האכיפה ופיקוח, סמכויות שמעוגנות בחוק".
"זה מתכון לאסון"
הוועדה הוקמה ביוני השנה ובראשה עומד מנכ"ל משרד ראש הממשלה והממונה על השכר באוצר לשעבר יוסי קוצ'יק. חברים בה מנכ"ל משרד האוצר והממונה על התקציבים לשעבר אהרון פוגל, מנכ"ל משרד האוצר לשעבר ירום אריאב, מנכ"ל משרד האוצר לשעבר חיים שני, הממונה על שוק ההון והביטוח לשעבר ציפי סאמט והממונה על הגבלים עסקיים לשעבר עו"ד דרור שטרום.
בשנים האחרונות כלל עולם המסים בישראל מרוכז תחת קורת גג אחת - רשות המסים. אלא שלא תמיד כך התנהלו הדברים. מינהל הכנסות המדינה - הגוף שהיה מופקד על תכנון וגיבוש מדיניות מסים בישראל - היה חטיבה עצמאית בתוך האוצר, בדומה לאגף תקציבים והממונה על השכר.
האכיפה והגבייה מנגד נעשו ברשות המסים. אלא שבעשור האחרון כוחה של הרשות גדל והיא התחילה לרכז גם סוגיות שקשורות לתכנון מדיניות תחת שני סמנכ"לים דומיננטיים מאוד בשיח הכלכלי: בועז סופר ולאחריו ערן יעקב - המכהן עתה כממונה על השכר ושמו נזכר כמחליף האפשרי של משה אשר, מנהל רשות המסים.
אלא שהוועדה העלתה את הבעייתיות הכרוכה בריכוז כלל סמכויות אלו תחת קורת גג אחת שכן לעתים הן מנוגדות. "זה דבר לא בריא וזה מתכון לאסון", מסבירים בוועדת קוצ'יק. דוגמה קלאסית היא הטלת מס ירושה - יוזמה ששר האוצר הנוכחי נהג לתמוך בה בעבר. אף שמבחינת מדיניות המס זוכה לתומכים רבים שכן נחשב למס צודק, ראשי רשות המסים לדורותיהם טענו כי הוא מס שלא ניתן לאכוף בו - ולכן תמיד נפסל.
צילום: אוראל כהן, עמית שעל, ענבל מרמרי, יונתן זינדל/פלאש 90 דוגמה אקטואלית היא מבצע חברות הארנק שמעורר בימים אלה מחלוקת במשרד האוצר ומתסיס את כל ההנהלה. גורמים בוועדה מסבירים שזו דוגמה קלאסית לתופעה הנוכחית שלפיה גיבוש מדיניות מסים לא נעשה במטה אוצר אלא ברשות המסים בלבד והביא לתוצאות בלתי רצויות. לכן הוועדה צפויה להציע את הפרדת המטרות והמשימות הללו תוך החזרת סמכויות גיבוש המדיניות והתכנון אל תוך משרד האוצר תחת מינהל הכנסות המדינה. מדובר גם במסקנה הקשורה באופן ישיר לסיבה הפורמלית של הקמת הוועדה: דו"ח מבקר המדינה בעקבות גירעון עתק של כ־40 מיליארד שקל, כאשר בפועל התכנון היה של 18 מיליארד שקל בלבד. רוב ה"פספוס" היה מחישוב לקוי של תחזית הכנסות המדינה ממסים בתקופת יובל שטייניץ כשר האוצר. דו"ח המבקר ממליץ, בין השאר, לחזק את אגף הכנסות המדינה שנשחק, לשון המבקר, בעשור האחרון ואמור לספק את התשתית המדעית לביצוע תחזיות.
בנוגע למהלך הדומה שמתכננת הוועדה ביחס לרשות שוק ההון, מציינים בוועדה שהוויכוח הנוקב בין יו"ר רשות שוק ההון דורית סלינגר לבין שר האוצר משה כחלון סביב הביטוחיים הסיעודיים, סוגיה שבה סלינגר מנהלת מדיניות שמנוגדת לרצונו של כחלון והאוצר לא היה חלק ממנה, היא דוגמה לצורך בהפרדת המדיניות מהפיקוח.
הפתעה: בלי זיקה פוליטית
אחת המסקנות המפתיעות של הוועדה, כפי שמסתמן, היא שינוי הקריטריונים לבחירת מנכ''ל האוצר. הוועדה שוקלת להעלות את תנאי הסף לתפקיד - שכמו כל מנכ"ל משרד ממשלתי הוא משרת אמון - ואף לדרוש "כישורים מיוחדים" כאשר קיימת "זיקה פוליטית בין השר למנכ''ל". יוזמה זו נלקחה מסעיף 18 לחוק החברות הממשלתיות שלפיו יהיה ניתן למנות מועמד לכהונת דירקטור, יו''ר או מנכ"ל בחברה ממשלתית בעל זיקה אישית או פוליטית לשר משרי הממשלה, רק אם ניתן להצביע על כשירות מיוחדת שבגללה הוא ראוי לכהן בו. עם זאת, ל"כלכליסט" נודע כי חברים בוועדה עשויים להתנגד להצעה זו ולדרוש היעדר זיקה פוליטית מוחלטת.
המסקנה הזו מעניינת במיוחד לאור העובדה שבאוצר של היום קיימת זיקה פוליטית בין השר למנכ''ל: שי באב"ד היה מספר 11 ברשימת כולנו שבראשה עומד כחלון והתפטר מרשימת כולנו ביולי 2015, ערב מינויו למנכ"ל. מדובר בתופעה חריגה שכן מנכ"לי האוצר התאפיינו בעבר בהיותם דמויות לא פוליטיות - לרוב פקידים בכירים באוצר שיצאו לשוק הפרטי וחזרו כגון אהרון פוגל, דוד ברודט, אוהד מראני, ירום אריאב ויעל אנדורן, שבעיקר נחשבו לפקידים מקצועיים הרחוקים מהזירה הפוליטית מפלגתית.
הוועדה גם משרטטת את הסמכויות של המנכ"ל ואת יחסיו עם יתר הבכירים באוצר. מנכ''ל משרד האוצר הוא תפקיד מיוחד במינו שכן הלכה למעשה באוצר פועלים שבעה מנכ"לים: החשב הכללי, הממונה על התקציבים, מנהל רשות המסים, הממונה על השכר, יו''ר רשות שוק ההון, הכלכלן הראשי (שאחראי גם על חטיבת הסכמים בינלאומיים ומנהל הכנסות המדינה) ומנהל רשות החברות הממשלתיות. תפקיד מנכ''ל האוצר תלוי מאוד באופי ובאישיות של האדם הנבחר לתפקיד, כאשר מנכ''ל האוצר נטול כל סמכות סטטוטורית.
יו"ר הוועדה יוסי קוצ'יק. מחפש אסטרטגיה ארוכת טווח צילום: אוראל כהן לפי המסקנות המסתמנות, מצב זה לא ישתנה והיחידות באוצר ימשיכו להיות עצמאיות ולא יהיו כפופות למנכ''ל. עוצמתו במשרד תהיה תלויה בו עצמו וביחסיו עם שאר הבכירים. הוועדה צפויה להוסיף לתפקיד המנכ''ל - מעבר לאחריותו על עבודת המטה של האוצר – גם אחריות על הקשר והתיאום הבין־אגפי בסוגיות המרכזיות של מדיניות המאקרו. חלק ניכר מאותן סוגיות חייבות התייחסות וחוות דעת לעתים קרובות לא רק של אגף אחד אלא של כמה אגפים והמנכ''ל צריך לתפקד כמתאם ביניהם.
חזונו של באב"ד לא יתממש
מי שיזם את הקמת הוועדה הוא מנכ"ל האוצר באב"ד, שקיווה לקבע ולהגדיל את הסמכויות הסטטוטוריות של המנכ''ל, לרבות להכפיף אליו את אגף תקציבים באוצר. אלא שכנראה חזונו של באב''ד לא יתממש.
מהמסקנות המסתמנות עולה שתפקיד המנכ''ל יהיה לרכז את עבודות כלל האגפים ולא פחות חשוב - לגבש אסטרטגיה או אג'נדה מאקרו־כלכלית ארוכת טווח. מנכ"לי האוצר בעשורים האחרונים נהגו לקחת על עצמם נושא מאקרו בעל השלכות מרחיקות לכת, להקים ועדה ולנסות לחולל שינוי מהותי בתחום. כך, למשל, ועדת בכר שינתה את פני שוק ההון כאשר הפרידה בין המוסדיים לבנקים; ועדת אריאב ניסתה לגבש אסטרגיה להפיכת ישראל למרכז פיננסי עולמי; ועדת שני טיפלה וחוקקה חוקים להגבלת הריכוזיות במשק; וועדת אנדורן קבעה כללים חדשים להסדר חובות במשק.
המסקנות הללו מנסות לחזק את אגף תקציבים, הנמצא במשבר עמוק, שרק לאחרונה הוחרג והורחק מחלוקת 4.2 מיליארד שקל להעלאת קצבאות הנכים וגם נמצא ללא ממונה קבוע (יואל נווה ממלא מקום). במקביל, זהו ניסיון לטפל בהיעדר אסטרטגיה מאקרו־כלכלית לטווח ארוך שמאפיין את האוצר בימים אלה.
