האם ראוי להטיל על היזם לבנות שטחים ציבוריים במסגרת פרויקט?

האם הטלת חובה על יזמים לבנות שטחים ציבוריים במסגרת פרויקטים הנבנים על ידם מהווה פרקטיקה ראויה? אחת המטלות היא בניית שטחים ציבוריים עבור העירייה, כאשר הבנייה נעשית ככלל על חשבונו של היזם, על אף שהשטחים נרשמים לבסוף בבעלות העירייה.

מבחינות מסוימות, יש הגיון והצדקה להטלת מטלות ציבוריות על יזמים במסגרת פרויקטים שהם בונים. בעוד שבעבר קרקעות פנויות היו מופקעות לצרכי ציבור, כיום עם התמעטות קרקעות אלו ההתרחבות העירונית נעשית בבנייה לגובה, תוך הגדלת הצפיפות. לפיכך, האפשרות העיקרית לפיתוח המרחב הציבורי היא באמצעות יצירת שטחים ציבוריים באותם מבנים.

התומכים בפרקטיקה זו יטענו שמשום שהנאת היזם מהגידול באחוזי הבנייה באה על חשבון רווחת הציבור (הגדלתהצפיפות), זוהי דרך הוגנת לחלוקת אותו הרווח עם הציבור ומתן מענה מסוים להגדלת העומס על התשתיות באמצעות הוספת משאבים ציבוריים (לדוגמה, בניית גן ילדים לאור הגידול בשכונה).

מאידך, היעדר ההסדרה בחקיקה בעניין והפסיקה הדלה והלא ברורה יוצרים חוסר בהירות ביחס לדין החל. בפסק הדין בעניין נכסי שבטא קרונפלד (2015), ביטל בית המשפט המחוזי סעיף בתב"ע המחייב הקמת שטחים ציבוריים ע"ח היזם, בין היתר משום שמדובר בהפקעה מוסווית שלא נעשתה בהתאם לדיני ההפקעות. מדובר בעתירה מנהלית שהוגשה בגין החלטת הועדה המחוזית להפקיד תכנית המשביחה מגרש ומאפשרת בניית עשרים קומות, מתוכן שתיים ישמשו לצרכי ציבור ויירשמו על שם העירייה. העירייה ערערה לבית המשפט העליון על קביעה זו וערעורה התקבל, אולם מסיבות דיוניות ומבלי להכריע בשאלות המהותיות.

על אף שפסק הדין לא פסל לחלוטין את האפשרות לקביעת הוראות אלו בתב"ע, הוא מעורר שאלות חשובות ביחס לחוקיותה של אותה פרקטיקה נהוגה. הטענה העיקרית העולה בפסק הדין היא שבניגוד להפקעה רגילה, לשטחים ציבוריים הקבועים בתב"ע אין צורך ציבורי מסוים, מוגדר וידוע במועד קביעת ההוראה. לדוגמה, כשמבוצעת הפקעה לצורך סלילת כביש, סדר הדברים הוא שקם צורך בכביש ולשם כך הקרקע מופקעת, כפועל יוצא של הצורך הספציפי. לעומת זאת, הצידוק במטלת בניית השטחים הציבוריים שנקבעים באמצעות תב"ע הוא כי הבנייה עצמה ותוספת הזכויות מהוות הכבדה על התשתיות הציבוריות באזור התכנית, ומעבר לצורך הציבורי הכללי בהגדלת שטחי הציבור לא קיים צורך ציבורי ספציפיבפני עצמו.

המס בדמות הטלת מטלות ציבוריות על יזם במסגרת הוראות בתב"ע משביחה, מהווה בפועל גביית היטל השבחה נוסף ללא הוראה מפורשת בדין, דבר הנוגד את ההלכה הפסוקה בעניין.

עוד, קיים מגוון רחב של שימושים ציבוריים אפשריים (ממשרדים ועד בית ספר) אשר משפיעים ומשנים באופן ניכר את הפרויקט ואופיו, לרבות יוקרתיות הפרויקט, כדאיותו הכלכלית וכמובן תמחורו. היות והשימושים בשטח הציבורי אינם נקבעים בתכנית עצמה אלא רק בשלב מאוחר יותר נוצרת אי-ודאות, והיזם אינו יכול לתכנן מראש את הפרויקט בצורה המיטבית.

משמאל, עומרי שילה ויהונתן רסקין

יש להסדיר את התחום האפור ואת ההיבטים הבעיתיים שבהקמת השטחים הציבוריים עבור הרשות המקומית בחוק. הסדרה זו יכולה להיעשות באחת משתי דרכים, שבסיסן הוא כי יקבעו בתכנית שטחים המיועדים למטרות ציבוריות כאשר התכנית תקבע מהן אותן מטרות ותכלול במפורש רשימת שימושים שיותרו באותו הייעוד.

על פי הדרך האחת, השטחים יישארו בבעלות היזם אשר יוכל להפיק מהם הכנסה, אך השימוש בהם יוגבל לשימושים ציבוריים שייקבעו בתב"ע. מעבר להגברת הוודאות ליזם ואפשרות לתכנון אופטימאלי של הפרויקט, דרך זו תבטיח איכות בנייה טובה ותחזוקה שוטפת של השטחים הציבוריים.

הדרך השנייה היא הפקעה בפועל של השטחים הבנויים לאחר בנייתם, תוך הטלת עלות הקמתם על העירייה. השטחים ייבנו על ידי היזם עבור ועל חשבון העירייה, אך יוחלו עליהם דיני ההפקעות, המחייבים בין היתר הצגת צורך ציבורי ממשי בקרקע הספציפית. בנוסף, ייקבע שהעירייה תישא בעלות הקמת השטחים – או לחלופין עלות ההקמה תופחת מהיטל ההשבחה שהיזם משלם.

לאחרונה אישרה הועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב את תכנית צ' (תא/מק/צ' - "תכנית לשטחים למבנים ומוסדות ציבור"). תכנית זו חלה על מגרשים בכל תל אביב  בעלי ייעוד ציבורי. התכנית מוסיפה שימושים לצורכי ציבור במגרשים הללו, מגדילה את שטחי הבנייה וקובעת הוראות בינוי במגרשים.

הסדרת התחום בחקיקה היא מחויבת המציאות. קיים צורך דחוף ביצירת מנגנון מאוזן,שמחד יאפשר ליזם הגנה משפטית וכלכלית ויגביר את רמת הוודאות בניהול סיכונים בהוצאת פרויקטים לפועל, ומאידך יתרום להגדלת ושיפור המרחב הציבורי דרך קידום הבנייה וביצועה היעיל ע"י היזם.