לא בונים עליכם: תיקון לתמ"א 38? אולי ההפך

לפני שלושה חודשים נולד בייסורים תיקון חדש 3א לתמ"א 38, שמטרתו היתה להאיץ פרויקטים של הריסה ובנייה מחדש. אבל עד עכשיו אף עיר בישראל, מלבד רמת גן, לא הבהירה כיצד להוציא לפועל את הוראות התיקון החדש.

בנוסף לכך זו היתה תוכנית מתאר ארצית אבל בחודשים האחרונים, בעקבות התיקון 3א לתוכנית, נראה כי היא משתנה ומקבלת מאפיינים מקומיים. למעשה רוב הערים באזור המרכז מקדמות מסמכי מדיניות או תוכניות מתאר מקומיות, עושות חוק לעצמן ומשנות את הכללים ואת זכויות הבנייה שמקנה התוכנית הארצית. אם תיקון 3א נולד כדי ליצור ודאות בנוגע לחישוב זכויות הבנייה הרי שהיא דווקא העמיקה את הבלבול בקרב הדיירים והיזמים; והרחיבה את הפערים וההבדלים בתקנות התמ"א בין הערים השונות.

אי אפשר להעריך את עלות הפרויקט

תיקון 3א נולד במטרה לעודד תמ"א 38 במסלול של הריסת בניין ישן ובנייה מחדש. קודם לכן השיטה לחישוב זכויות הבנייה עוררה מחלוקות בין יזמים לבין רשויות ומוסדות התכנון. השיטה החדשה הגדירה במפורש את אופן חישוב הזכויות, שנגזרות מגובה הבניין שייהרס. הבעיה עם התיקון החדש היא שהעיריות צריכות להכין הנחיות שיבהירו כיצד ליישם את 3א ולבנות את הבניין החדש. "רוב הערים עוד לא ערוכות ואני לא בטוח עד כמה הן רוצות להיות ערוכות", אומר דדי חממה מנהל תחום התחדשות עירונית בקבוצת CMA. "העיריה צריכה להגדיר את קווי הבניין, את הגובה שלו, ומספר יחידות הדיור. למעשה כרגע מי שמצפה להריסה ובנייה בבניין שלו לא יכול להעריך את ההיתכנות הכלכלית של הפרויקט".

לדברי עומר גוגנהיים, מנהל אשדר בוטיק, זרוע תמ"א 38 של חברת אשדר "צריך לעשות מחקר כדי להבין מה העיריות מאפשרות. הלוואי שכולם היו מתיישרים לפי התיקון, אבל יש ערים שלא פרסמו את תחשיב זכויות הבנייה".

בניין שעבר תמ"א 38 ברמת גן צילום: עמית שעל

לדברי אייל אוכמן, יו"ר איגוד חברות תמ"א 38 ובעל חברת תל דן יזמות, "דיירים שרוצים שתמ"א 38 תתממש בבניין שלהם צריכים להפוך את זה לשיח פוליטי, באופן שיגרום לראש העיר לעודד פרויקטים כאלה".

אין השבחה, אין מוטיבציה

אבל התחושה היא כי כרגע אין לרשויות מוטיבציה לקדם פרויקטים של תמ"א 38 וזאת משום שהם לא מניבים הכנסות לעיר: תמ"א 38 מעניקה לחברות בנייה זכות לבנות דירות נוספות ומכירתן כתגמול על חיזוק בניינים והרחבתם, או הריסה ובנייה מחדש. אבל התוכנית לא מאפשרת לרשות מקומית לגבות היטל השבחה על הדירות הנוספות שקיבל היזם. זה מס שמשמש את הרשות לפיתוח תשתיות חיוניות לקליטת התושבים הנוספים, למשל מדרכות, חניות ומוסדות חינוך. הפטור מהיטל משפר את הכדאיות הכלכלית בפרויקטים כאלה ליזמים אבל מייצר קשיים לרשויות מקומיות.

במשך הדיונים על התיקון ביקשו הרשויות ממינהל התכנון כי יותר להן לגבות היטל השבחה, לפחות על הזכויות שמתווספות בעקבות התיקון. אך ראש מטה הדיור, אביגדור יצחקי, שמשמש כיו"ר המועצה הארצית לתכנון ובנייה, התנגד לכך בטענה כי את הדבר צריך להגדיר בחקיקה ולא בתוכנית.

כדי לרצות את ראשי הערים נולדה פשרה שבמסגרתה הורחבה היכולת של הרשויות לצמצם את זכויות הבנייה בכל פרויקט ופרויקט. לפני התיקון יזם היה יכול להגיש ערר על החלטה של העירייה לצמצם לו את זכויות הבנייה וללא נימוקים מיוחדים הוא היה מתקבל. עתה התיקון מאפשר לעיריות לצמצם זכויות גם ללא נימוקים מיוחדים.

כל עירייה לעצמה

בנוסף לכך על פי תיקון 3א העיריות יכולות לצמצם את זכויות הבנייה שמקנה תמ"א 38, רק על בסיס מסמך מדיניות, ולא כמו בעבר על סמך תוכנית מתאר עירונית המאושרת במוסדות התכנון. התוצאה היא שבחודשים האחרונים רוב הערים במרכז פועלות להכנת מסמך מדיניות או תוכנית מתאר משל עצמן. במקרים רבים, בשלב שלפני הכנת תוכנית המתאר מפרסמות הרשויות תנאים מגבילים להוצאת היתר מתוקף סעיף 78/77. למעשה סעיפים אלה מאפשרים לרשות, באישור ועדה מחוזית, לא להוציא את היתרי הבנייה באזור מסוים בעיר בטענה כי היא העיריה מקדמת תוכנית מתאר חדשה לאזור.

"הרשויות המקומיות פועלות היום לצמצום ה'נזק' שגרם להם התיקון", אומרת עו"ד ענת בירן המייצגת יזמים וועדי בתים רבים בקידום תמ"א 38, "משום שהתיקון הגדיל את הפטור מהיטל השבחה - מה שפוגע עוד יותר במוטיבציה של הרשויות לאשר את הפרויקטים".

על פי יובל שמרת מנהל חטיבת התחדשות עירונית באתר מדלן: "קיים מתח מובנה בין היכולת של הרשות המקומית לספק את הצרכים הדרושים בעקבות תוספת תושבים לעיר, לבין המדיניות הממשלתית הרואה בהתחדשות עירונית מכשיר מרכזי להתמודדות עם משבר הדיור. התיקון אינו פותר לחלוטין את הקונפליקט".

גבעתיים נגד תמ"א

הניסיון לבלום את תמ"א 38 בולט במיוחד בגבעתיים, שבה מצד אחד מחיר הדירות בעיר והביקוש להם אטרקטיבי ליזמים ומצד שני לעיר אין עתודות קרקע פנויות, לכן אין בה בנייה על קרקעות חדשות אלא כמעט רק בתמ"א 38 או פרויקטים של פינוי־בינוי וכתוצאה מכך הקופה שאמורה לשמש להקמת תשתיות חדשות ריקה. "יש מצב אבסורדי שבגבעתיים אין הכנסות לפיתוח, אנחנו לא מקבלים כספים לתקציב הפיתוח כי אין לנו בנייה חדשה. יש רק תמ"א שמוסיפה תושבים", אומר ל"כלכליסט" רן קוניק ראש העיר. לדבריו תיקון 3א יצר "מצב הזוי - לא יכול להיות שעיריה לא תקבל כסף כדי לטפח את העיר ולתת מענה לבנייה החדשה".

אביגדור יצחקי. בתיקון נשארו בעיות לא פתורות צילום: צביקה טישלר

כך, דווקא בגבעתיים, מהמבוקשות בערי המרכז, היתרי בנייה לתמ"א 38 נבדקים בקפדנות, ניתנים במסורה, ובמקרים רבים נדחים: באזור שכונת רמב"ם שבה יש בניינים משנות ה־50 מקדמת העיריה תוכנית פינוי־בינוי, ועל כן אינה מאפשרת תמ"א 38 כלל. גם בשכונת בורוכוב, מהמבוקשות בעיר, מקדמת העיריה יחד עם משרד הבינוי תוכנית נקודתית ובינתיים מגבילה את כמות היתרי הבנייה.

נוסף לשתי התוכניות הללו, עיריית גבעתיים מקדמת בשנתיים האחרונות תוכנית מתאר כללית להתחדשות עירונית ולכן כל בקשה להיתר בנייה במסגרת תמ"א 38 נבחנת בקפדנות אם היא מתאימה לתוכנית העתידית. על פי קוניק תוכנית המתאר להתחדשות עירונית תאפשר בנייה לגובה לאורך צירים מרכזיים מסביב לעיר, אך ברחובות הפנימיים הבנייה תוגבל כדי לשמור על צביונה של העיר.

רמת גן בתוכנית משלה

עיריית רמת גן הובילה תמיד בפרויקטים של תמ"א 38. באופן מוצהר העיריה לא שינתה את המדיניות והיא מבקשת לעודד פרויקטים שכאלה. אבל בפועל התור לקבל היתר בנייה נעשה ארוך. בעת הדיונים על תיקון 3א הקפיאה העיר את הדיונים על בקשות להיתרי בנייה, כעת, בעקבות אישורו של התיקון, נוצר צוואר בקבוק. על פי גורמים בעיריה מהרגע שיזם מגיש בקשה להיתר ועד שנקבע לו מועד לדיון בוועדה המקומית תחלוף שנה. עם זאת על פי טל ברוך, בעל חברת TABA לקידום פרויקטים, המצב בעיר הולך ומתבהר, בעיקר בגלל שהעיריה כבר ניסחה תקנות. לדברי ברוך גם רמת גן מקדמת תוכנית מתאר חלופית לתמ"א 38, והיא מחזירה לצנרת התכנון את תוכנית רג/53 שהיתה לפני אישור סופי ערב תיקון 3א. התוכנית מקנה זכויות בנייה על פי חלוקה לאזורים בעיר. במקומות מסוימים זכויות הבנייה שמקנה רמת גן גבוהות

מאלה שיש בתמ"א 38.

עם זאת ברוך מציין כי תיקון 3א כן הצליח לשפר את רמת הוודאות בתכנון פרויקטים, שכן אופן חישוב הזכויות ברור יותר ובנוסף לכך עיריות נאלצות להכין תוכנית שמבהירה אחת ולתמיד מה מותר ומה אסור.

אייל אוכמן מסכים עם ברוך עם זאת הוא טוען כי הרחבת שיקול הדעת של הרשויות על בסיס מסמך מדיניות מגביר את חוסר הוודאות. "הבעיה עם מדיניות שהיא יכולה להשתנות חדשות לבקרים. הקלות הבלתי נסבלת של רשות מקומית לשנות מדיניות היא סכנת נפשות ליזמים כי אתה אף פעם לא יודע אם תקבל את מה שאתה אמור לקבל. אני לא פועל בערים שיש בהן מדיניות ולא תוכנית, במיוחד לא בחיפה וגבעתיים".

תל אביב בתוכנית הרבעים

עו"ד ענת בירן מזכירה ערים נוספות שאישרו לאחרונה תוכניות שבהן כללים שונים מתמ"א 38: "עיריית תל אביב פרסמה תנאים מגבילים להוצאת היתר ברובע 5, ברמת אביב וגם ביפו. עיריית ראשון לציון פרסמה תוכנית המגבילה את תוספת הדירות בתמ"א 38 במסלול עיבוי לשש דירות בלבד ואת שאר הזכויות יכול היזם לנייד למגרשים ריקים מחוץ למרכז העיר. ברור שזו תוכנית שמטרתה למנוע צפיפות במרכז העיר אך היא גם מחסלת הרבה מאוד פרויקטים. גם ברעננה פורסמה לאחרונה תוכנית שמצמצמת את הזכויות במסגרת תמ"א 38".