מה עשתה המדינה עם ההכנסות החד פעמיות ב-2013?

כמעט 8 מיליארד שקל נכנסו השנה לקופת המדינה מאירועים חד פעמיים - סכום השקול לכ־3% מתקציב המדינה ל־2013. המקור של מעל למחצית מהסכום הוא המבצע לשחרור הרווחים הכלואים, שהכניס בסופו של דבר למדינה 4.3 מיליארד שקל (יותר מהתחזיות המוקדמות האופטימיות ביותר שדיברו לכל היותר על 3 מיליארד שקל). יתר הסכום, מקורו במסים חד פעמיים מעסקאות ענק, כמו מכירת ישקר לוורן באפט, מכירת ווייז לגוגל ואקזיטים גדולים נוספים.

כשכל כך הרבה כסף נכנס לקופת המדינה, זמן קצר אחרי שהממשלה והכנסת מעלים את המסים לציבור, עולה השאלה המתבקשת - לאן בעצם כל הכסף הזה הלך ומה הממשלה עשתה איתו? ואם כבר כל כך הרבה כסף נכנס לקופה, האם יש אפשרות לייעד אותו למטרות ספציפיות, למשל מטרות חברתיות? ובכלל, איך נראית התמונה הכוללת של תקציב המדינה לשנת 2013, והאם לישראל יש מדיניות מיסוי כלשהי? רגע לפני שמשרד האוצר מפרסם את הנתונים הסופיים לשנת 2013, "כלכליסט" מגיש: מורה נבוכים תקציבי.

שר האוצר יאיר לפיד (מימין) ומנכ"ל גוגל ישראל מאיר ברנד. ההכנסות החד פעמיות שימשו לצמצום הגירעון צילום: ניב קנטור

לאן זורמות ההכנסות החד פעמיות לקופת המדינה?

הכנסות המדינה משמשות אותה למימון הוצאותיה - לרכישות, החל ממטוסים וכלה בציוד משרדי, לסלילת כבישים, לתשלומי שכר למורים, לרופאים וליתר עובדי המדינה, ולכל השירותים שהיא מספקת לציבור.

אלא שהוצאותיה של הממשלה גדולות מהכנסותיה (שרובן הכנסות ממסים, מיעוטן מתמלוגים ומאגרות). הפער בין ההוצאות להכנסות הוא הגירעון הממשלתי, כלומר הוצאות שממומנות לא על ידי הכנסות ממסים, אלא על ידי לקיחת הלוואות.

ככל שהגירעון גדול יותר, כך המדינה נדרשת לקחת יותר הלוואות באמצעות הנפקת אגרות חוב, בין אם לציבור הישראלי (כלומר, לקרנות הפנסיה שלכם) ובין אם לציבור בעולם (באמצעות הנפקת אגרות חוב בחו"ל).

לכן, בשורה התחתונה, ההכנסות החד פעמיות של המדינה ממסים, שגרמו לכך שכלל הכנסות המדינה עלו על התחזית המקורית של משרד האוצר, משמשות את הממשלה להקטין את הגירעון, ולהקטין את החובות של הממשלה.

תיקרת הגירעון המקורית לשנת 2013 עמדה על 4.65% מהתוצר, ובשל הגידול החד פעמי בהכנסות ממסים - אבל לא רק בגללו, כפי שיפורט בהמשך - הגירעון יהיה בסופו של דבר בסביבות 3% מהתוצר. כך שהמדינה היתה צריכה להנפיק השנה פחות אגרות חוב, ויכלה להקטין את מצבת חובותיה. כך יוצא שהכסף שנכנס השנה לקופת המדינה לא ישמש את הציבור בהווה, אלא את הציבור העתידי של מדינת ישראל - הילדים שלכם - שיצטרכו לשלם פחות מסים לטובת החזר חובות (ותשלומי ריבית על החובות האלה).

וורן באפט. מכירת 20% מישקר הקפיצה את הכנסות המדינה צילום: בלומברג

האם אפשר לבצע שינויים בתקציב במהלך השנה במקרים של הכנסות חד־פעמיות?

בגדול, התשובה היא לא. הממשלה יכולה לעשות שינויים בשני צדי התקציב: לשנות את צד ההכנסות על ידי העלאה או הורדה של מסים, או את צד ההוצאות ע"י צמצום או הרחבה של השירותים שהיא נותנת לציבור.

העניין הוא שלממשלה קשה מאוד לעשות שינויים בצד ההוצאות במהלך השנה. אם היא מתקשה לעשות שינויים בראייה רב־שנתית - ראו למשל את תקציב התמיכה הממשלתי בכוללים והישיבות, שלמרות הבטחות שר האוצר, בפועל כמעט ולא קוצץ - אז קל וחומר שתתקשה ברמה השנתית.

לכן, בשורה התחתונה, גם בשנים שבהן ההכנסות ממסים עולות על התחזית המקורית, היכולת של משרדי הממשלה או שרי הממשלה להביא לשינויים בצד ההוצאות היא קטנה, ואגף התקציבים לא שש לעשות שינויים כאלה במהלך השנה. הפעם האחרונה שראינו שינוי סדרי עדיפויות בקנה מידה נרחב היתה בעקבות המחאה החברתית, לאחר פרסום המלצות ועדת טרכטנברג.

בצד ההכנסות, לעומת זאת, למדינה קל יותר לעשות שינויים. הממשלה אמנם משנה את שיעורי מס ההכנסה רק בתחילת שנה משיקולים טכניים, אולם היא יכלה, למשל, להוריד את המע"מ באמצע השנה.

בסופו של דבר, שינוי כזה לא קרה ב־2013, בין היתר, משום שמרבית ההכנסות החד־פעמיות נכנסו לקופת המדינה רק בחודשים האחרונה שלה. בעקבות זאת, שר האוצר יאיר לפיד החליט להשאיר אמנם את שיעור המע"מ הגבוה (18%) על כנו, אבל לא להעלות את מס ההכנסה בתחילת 2014 כפי שתוכנן במקור.

ההחלטה הזו השאירה רמה נמוכה של גמישות תקציבית למשרד האוצר. אם במהלך 2014 יתברר כי הכנסות המדינה ממסים אינן מספיקות, המשרד יצטרך להמתין עד 2015 כדי להעלות את מס ההכנסה, וקשה להאמין שהממשלה תצליח לאשר העלאת מע"מ לשיעור היסטורי של 19% כנגד הביקורת הציבורית שתתעורר.

אם התרחיש הפסימי אכן יתממש, והצמיחה ב־2014 תהיה נמוכה ואיתה גם ההכנסות ממסים, ובהינתן שהממשלה לא תעלה את המע"מ או מסים עקיפים אחרים (למשל, את המס על הדלק), הגירעון בתקציב המדינה יהיה חייב לגדול.

אז רגע, מאיפה הוסיפו 2.75 מיליארד שקל למשרד הביטחון? איך להם יש כסף, אבל למטרות חברתיות אין?

האמת היא שהשנה היה די כסף לשתי המטרות, אבל רק משרד הביטחון קיבל, כי רק הוא יודע איך לנהל את שיטת חלוקת התקציב, ולא להתנהל על ידה. הסיבה לכך טמונה, בעיקר, במקור התקציבי הספציפי שממנו נלקח הכסף למשרד הביטחון: ברזרבות התקציביות.

בתקציב המדינה יש כמה סוגים של רזרבות. יש רזרבות שמיועדות למקרה של עליית שכר עובדי המדינה (כתוצאה מתוספות שכר, תוספות תקנים וכיוצא באלה), יש רזרבות להתייקרויות כלליות של השירותים והמוצרים שהממשלה רוכשת (למשל, עליית הדלק שהצבא משתמש בו). ויש עוד סוג אחד.

הרזרבה מהסוג השלישי היא רזרבה שבאוצר מכנים "רזרבה לעמידה ביעד ההוצאה". השם הקליט הזה הוא לא יותר משם קוד לכסף שאגף התקציבים מפזר במנות לרוחב התקציב, במקום לשים אותו במרוכז בסעיף אחד גלוי לעיני כל. כל זאת כדי לשמור לעצמו "כרית ביטחון" תקציבית ליום סגריר.

מבחינת אגף התקציבים, הממשלה היא דבר לא צפוי שכזה, שנוטה לקבל החלטות עם עלות כלכלית במהלך השנה, מעבר למסגרת התקציבית שנקבעה במקור. למשל, כדי להקים מתקן לכליאת מהגרים בלתי חוקיים, להקים גדר גבול עם מצרים או לבנות גנים ממשלתיים לילדים בני 3.

כדי לאפשר את הגמישות התקציבית הזו, האוצר שומר לעצמו רזרבה. והסיבה שהיא לא מרוכזת בסעיף אחד גלוי, היא שבאגף התקציבים לא סומכים על הפוליטיקאים. אם הכסף הזה היה שוכב על השולחן, נוצץ ונגיש לכולם, שרי הממשלה היו מתחילים להעלות דרישות שונות להשתמש בו. וכדי להימנע מהמצב הזה, באגף התקציבים מפזרים את הכסף בין תקציבי משרדי הממשלה השונים, כאילו הם שייכים לאותם המשרדים, אף שהם אינם יכולים לנצל אותו.

ב־2013, גובה הרזרבה הזו קפץ משמעותית, מ־5.5 מיליארד ב־2012 ל־8 מיליארד ב־2013 - גידול של 45%. במלים אחרות, מישהו באגף התקציבים החליט לשריין "כרית ביטחון" גדולה יותר בתקציב המדינה לשנת 2013.

אבל זה לא הסוף. יש עוד רזרבות, וגם בהן משתמש משרד האוצר בשביל לחלק כספים למטרות משתנות, ובעיקר למשרד הביטחון, אבל לא רק. בחודש יוני האחרון, סביב דיוני התקציב בכנסת, הראה "כלכליסט" כיצד סעיף "הוצאות שונות" גדל השנה ב־42% לגובה של 5 מיליארד שקל, מבלי שיש לכך הסבר ממשי. הכסף הזה משמש היסטורית עבור החטיבה להתיישבות - הזרוע הקבלנית של הממשלה ביהודה ושומרון - עבור תוספות שכר, עבור משרד הביטחון, ועבור מימוש הסכמים קואליציוניים שונים.

מי שיודע לעקוב אחר המספרים האלה מקרוב הם הקצינים הבכירים של משרד הביטחון והצבא, ובפרט היועץ הכספי לרמטכל (היועכ"ל). זמן קצר לאחר אישור התקציב בכנסת העריכו בצבא כי חלק הארי ששוכב ברזרבות התקציביות לא ינוצל עד סוף השנה, והתחילו להפעיל לחצים כבדים על ראש הממשלה להעביר כסף לתקציב הביטחון.

הסוף ידוע - בנובמבר אישר הקבינט תוספת של 2.75 מיליארד שקל לתקציב הביטחון, שגדלה בהמשך ל־2.79 מיליארד שקל, מתוך "העודפים התקציביים", כלומר מתוך הרזרבות הלא מנוצלות. ישנם גופים נוספים שקיבלו עוד קצת כסף. משרד הבריאות קיבל כמה מאות מיליוני שקלים כדי לכסות מעט את הגירעון של קופות החולים ושל בתי החולים הממשלתיים, ומשרד הכלכלה קיבל קצת בשביל להוסיף כסף למדען הראשי. בשורה התחתונה, מי שיודע להפעיל את השיטה יודע לקבל בסופו של דבר כסף ממשרד האוצר. כל היתר לא.

אגב, הרזרבה שמופיעה בתקציב המדינה תחת הסעיף "הרזרבה הכללית" (סעיף תקציבי משרד 47) משמשת רובה ככולה לתקציב השירותים הביטחוניים - המוסד והשב"כ. בכל שנה, זמן קצר אחרי אישור תקציב המדינה בכנסת, מגיעים נציגי האוצר אל הכנסת ומבקשים "להפשיר" את הרזרבה הכללית ־ שם קוד להעברת מיליארדי השקלים ששוכבים בה (בערך 7 מיליארד) עבור השירותים הביטחוניים. ההעברה הזו נרשמת בספר התקציב תחת משרד הביטחון, דבר שגורם לקציני הצבא הבכירים להתמרמר בכל שנה מחדש, משום שנוצרת מראית העין שהצבא לקח את כל הכסף.

יתרת הכסף - זו שמשרדי הממשלה לא ניצלו - צפויה להיחשף השבוע במדויק בפרסום השנתי של אגף החשב הכללי במשרד האוצר. אולם הפרסומים פשוט יראו ששהיא לא נוצלה לדבר, פרט להקטנת הגירעון.

רגע, אם היה "יותר מדי כסף" בתקציב, זה לא אומר שחלק מהגזירות בתקציב היו מיותרות?

מבחינה מתמטית חשבונאית פשוטה, התשובה היא כן — היו גזירות מיותרות בתקציב המדינה. העיקריות שבהן: העלאת המע"מ, קיצוץ קצבאות הילדים והעלאת הארנונה (כתוצאה מהלוואה של 450 מיליון שקל שהמדינה לקחה מהרשויות המקומיות החזקות).

מבחינה מאקרו־כלכלית מדובר בהישג גדול - גירעון של 3% עדיף עשרות מונים על גירעון של 4.65%, משום שהוא מאפשר לממשלה להמשיך להנפיק אגרות חוב בריבית נמוכה יחסית. אלא שהדרך לגירעון הנמוך מהמתוכנן עברה בניהול תקציבי מעורר שאלות של משרד האוצר, ולא אחרי דיון מעמיק בממשלה או בכנסת. בקיצור, זה בעיקר מעשה ידי הפקידים ולא נבחרי הציבור.

גם אחרי ימים ארוכים של חיפוש תשובות, נותרו בידינו שאלות פתוחות ללא תשובה חותכת, בין היתר משום שתהליך התקצוב נעשה ללא פרוטוקולים ובצורה כמעט פרטיזנית. יש יותר מדי גרסאות סותרות, אפס אנשים שמוכנים לדבר לציטוט בשמם, ומעט מדי גישה לציבור לנתונים. ואלו סימני השאלה שעדיין מרחפים באוויר:

1. מדוע הוגדלו הרזרבות בתקציב המדינה ברגע האחרון? (ככל הידוע, זה קרה ביוני, בין אישור התקציב בממשלה לבין אישורו בכנסת). מדוע אגף התקציבים החליט לקחת "כרית ביטחון" גדולה יותר מאשר בשנים קודמות? האם הדרג הפוליטי היה מודע לכך?

2. האם באגף התקציבים צפו כי משרדי הממשלה יוציאו במחצית השניה של השנה יותר כסף ממה שהם הוציאו בסופו של דבר? אם כן, מדוע? ניתוחים של אגף החשב הכללי הראו כבר בחודשים הראשונים של השנה כי משרדי הממשלה מסתדרים עם המסגרת התקציבית שניתנה להם. אז מדוע ההערכות של אגף התקציבים היו גבוהות יותר?

3. אם שרי הממשלה היו יודעים על הכסף, האם אפשר היה לנתב אותו למטרות ציבוריות? למשל, לפרויקטים בתחום החינוך או בתחום הרווחה, או פשוט כדי לבטל גזירות שהוטלו על הציבור?

בשורה התחתונה, פקידי האוצר הוכיחו בשלוש השנים האחרונות כי התחזיות שלהם לא משהו. פעם הם טעו בתחזית ההכנסות כלפי מעלה, ותקציב 2012 נגמר בגירעון כפול מהמתוכנן. ופעם הם טעו בתחזית ההוצאות כלפי מעלה, ותקציב 2013 נגמר בגירעון נמוך משמעותית מהתכנון ובכסף ציבורי רב שלא נוצל. האם לא הגיע הזמן שגופים נוספים יקבלו את הגישה למערכות של אגף התקציבים כדי שתהליך התקצוב יהיה שקוף יותר? כדי להקטין את הסיכויים לטעות? זה הרי כספו של הציבור בסופו של דבר.