החלום של לפיד ושברו לפי פלוג

הממשלה אישרה אתמול את המהלך המשולב של שר האוצר יאיר לפיד לביטול העלאת מס הכנסה שתוכננה לינואר והקטנת תקציב 2014 ב־3.3 מיליארד שקל. אף שמשרד האוצר עידכן כלפי מטה את תחזית הצמיחה הרשמית לשנה הבאה - 3.1% במקום 3.3% כפי שהעריך בתקציב הדו־שנתי שאושר בקיץ - המצגת שלפיד הציג לשרי הממשלה בדיון על ביצועי השנה הנוכחית ועל התחזיות המעודכנות ל־2014 היתה אופטימית למדי. רצה הגורל ודווקא באותה השעה בנק ישראל פירסם מסמך משלו, הרבה פחות חגיגי ואופטימי, שמפרש את נתוני האוצר לשנים 2013–2014 בדרכו, ומרחיב את היריעה מעבר לשנת התקציב הקרובה. "כלכליסט" עושה סדר בטענות של שני הצדדים.  

תת־ביצוע בתקציב

דברי האוצר: הגירעון בתקציב הממשלה יסתכם השנה רק בכ־31.1 מיליארד שקל, לעומת יעד גירעון של 45.6 מיליארד שקל.

פרשנות בנק ישראל: לפי נתוני ביצוע התקציב נכון לסוף אוקטובר, הוצאות הממשלה ב־2013 יהיו נמוכות בכ־9 מיליארד שקל מהתקציב שהוקצה להן. אולם כאשר מנתחים את נתוני הביצוע על פי סעיפי התקציב, כפי שמשרד האוצר מדווח עליהם, מוצאים שמשרדי הממשלה ניצלו את התקציב שלהם בתקופה זו (בתוספת סעיף הרזרבה התקציבית) כמעט עד תום. מנגד, בסעיף "שונות" שתוקצב בכ־7.5 מיליארד שקל, הוציאו עד סוף נובמבר רק כ־1.4 מיליארד שקל במצטבר.

הסבר "כלכליסט": הסעיף שעליו מדבר בנק ישראל מהווה למעשה רזרבה סמויה בתקציב המדינה, ומנקז אליו כל מיני סעיפי ם עלומים בעלי שמות כמו "הוצאות שונות" או "הוצאות פיתוח אחרות". סעיף "הוצאות שונות", למשל, תוקצב בשנה שעברה ב־3.5 מיליארד שקל, והשנה הוא הוגדל ל־4.7 מיליארד שקל. זו לכן חוכמה קטנה לתקצב מראש סכום לא מציאותי, ואחר כך להצהיר על תת־ביצוע ועל גירעון קטן מהמתוכנן.

תכנון לקוי

דברי האוצר: הגירעון השנה קטן מהמתוכנן ולכן מאפשר להקטין את סעיף תשלומי הריבית בשנה הבאה, וכתוצאה מכך לבטל את התוכנית להעלות את שיעורי מס הכנסה ליחידים ב־2014.

פרשנות בנק ישראל: אם רמת ההוצאות בסוף השנה אכן תהיה נמוכה בהיקף שמסתמן, הרי שיש מקום לשפר להבא את הדיוק בהקצאת התקציב, כדי להבטיח שהשימוש בו יהיה יעיל יותר. זאת בפרט לנוכח הצורך שבלט השנה, לצמצם תוכניות הוצאה חשובות מראש כדי להימנע מחריגה מתקרת ההוצאות אחר כך.

הנגידה, ד"ר קרנית פלוג צילום: אוראל כהן

הסבר "כלכליסט": הממשלה נאלצה השנה לקצץ בסעיפים חשובים בתקציבה, וכעת, עם גילוי היקף התת־ביצוע בתקציב, מתברר שלא היה בזה צורך. בנק ישראל מדגיש שצריך לבנות מראש תקציב כמו שצריך, שיתאם ככל הניתן להוצאות בפועל.

תחזית ההכנסות

דברי האוצר: הגירעון בתקציב הממשלה ב־2014 יעמוד על 3% מהתוצר, בהתאם ליעד המקורי שנקבע בהצעת התקציב הדו־שנתי שאושרה בממשלה ובכנסת בקיץ האחרון.

פרשנות בנק ישראל: מאז אישורו של תקציב 2014 לא חלו בסביבה המקרו־כלכלית התפתחויות שצפויות לשנות מהותית את תחזית ההכנסות ממסים. תקבולי המסים ב־2013 אמנם היו גבוהים מהצפוי, אך זה נבע בעיקר מהכנסות חד־פעמיות חריגות. ההכנסות הצפויות ממסים ב־2014, על פי מודל המס של חטיבת המחקר בבנק ישראל, צפויות להיות נמוכות בכ־3 מיליארד שקל מתחזית התקציב, ורשות המסים מקווה לגבות חלק מסכום זה בעזרת מהלכים שונים להעמקת הגביה.

באשר לצד ההוצאות, הביצוע הנמוך של חלק מהסעיפים בתקציב 2013 מצביע על כך שקיימת אפשרות להקטין את הסכומים שתוקצבו עבורם ב־2014 לטובת פעולות אחרות של הממשלה, כולל כאלה שנדחו משום שתחילה העריכו כי ייווצר חוסר במקורות.

הסבר "כלכליסט": את הכסף סופרים במדרגות. לדעת בנק ישראל, בשלב זה תחזית ההכנסות לשנה הבאה דומה לתחזית רק על תנאי, והיא תתממש רק אם רשות המסים אכן תצליח לגבות 3 מיליארד שקל כתוצאה ממה שנקרא "העמקת הגביה". מדובר בסעיף שהכניס לתחזית גביית המסים שר האוצר הקודם יובל שטייניץ, שמיחזר מונח ששימש את אנשי האוצר בכל פעם שחסרו להם כמה מיליארדי שקלים לסתימת הפער בין הוצאות והכנסות הממשלה.

ביחס לצד ההוצאות, מציע בנק ישראל לבדוק שוב את סדר העדיפויות שקבעה הממשלה בתקציב 2013 ולשקול אם לא כדאי להכניס בו שינויים בתקציב השנה הבאה.

יעד הגירעון

דברי האוצר: "הממשלה צריכה לעבוד קשה יותר למען מעמד הביניים, לא שהוא יעבוד קשה יותר בשבילה. המעשה האחראי הוא לא רק להעלות מיסים כשאין ברירה, אלא גם להוריד אותם ולייצר צמיחה כשהמצב משתפר" (לפיד בישיבת הממשלה).

פרשנות בנק ישראל: תקציבי הממשלה לשנים 2015 ואילך כפופים לשני יעדים שנקבעו בחוק: יעד הגירעון, שאמור לרדת בהדרגה מ־2.5% מהתוצר ב־2015 ל־1.5% ב־2019, וכלל ההוצאה שקובע את שיעור הגידול השנתי בתקציב הממשלה. על יסוד שיעורי המס הקיימים, כולל ביטול העלאת מס הכנסה שאושר היום, ניתן להעריך כי אם תקרת ההוצאות תישמר ברמה שאליה מציעים להפחית אותה כעת, לא יהיה בכך די כדי להבטיח שהגירעון לא יחרוג מיעדו. במקרה כזה ב־2015 צפוי גירעון של 3% מהתוצר, בהשוואה ליעד של 2.5%, ובשנים שלאחר מכן הגירעון אף יגדל מעט ועמו הפער בינו לבין היעד.

יאיר לפיד, שר האוצר צילום: אוראל כהן

במצב כזה תידרש העלאת מסים ניכרת כדי להבטיח עמידה ביעדי הגירעון, במקביל לשמירה על תקרת ההוצאות: כ־5 מיליארד שקל ב־2015 (בהתחשב באובדן הכנסות של 3.3 מיליארד שקל עקב ביטול העלאת מס הכנסה ב־2014), כ־10 מיליארד שקל נוספים ב־2016, ועוד העלאות של כ־4 מיליארד שקל בכל אחת מהשנים 2017 ו־2018.

הסבר "כלכליסט": אין ארוחות חינם. את ההנחה בתשלום המסים שלפיד מעניק לנו עכשיו, ניאלץ לשלם בריבית דריבית כבר בעוד שנה. לכן אם שר האוצר לא ישנה את כללי המשחק, כפי שעשו למשל נתניהו ושטייניץ רק לפני שנה וחצי, יתברר לנו שההקלה בתשלום המסים היתה זמנית בלבד.

ולכך יש כמובן להוסיף את הקיצוץ התקציבי שממתין לנו בתקציב 2015 ובשנים שלאחר מכן.

כלל ההוצאה

דברי האוצר: "כצעד משלים והכרחי התחלנו בדיונים על שינוי כלל ההוצאה הממשלתי. הכלל הנוכחי מרחיב את הוצאות הממשלה באופן לא פרופורציונלי, ואנחנו חייבים לשנות אותו כדי למנוע העלאות מיסים ב־2015" (לפיד).

פרשנות בנק ישראל: אם ההתאמה התקציבית הנחוצה כדי לעמוד ביעד הגירעון תתבצע רק באמצעות הפחתת ההוצאות, ההוצאה האזרחית ללא ריבית לנפש לא תעלה עד 2017, בהשוואה לרמתה השנה.

הסבר "כלכליסט": האוצר יכול להימנע מהעלאת המסים הנדרשת ב־2015, ולבצע את כל התיקון שיידרש אז בתקציב באמצעות קיצוץ משמעותי בהוצאות הממשלה. אבל המשמעות של מהלך כזה תהיה שב־2017 הממשלה תספק לציבור את אותה רמת שירותים כמו השנה, אף שהאוכלוסייה תגדל בינתיים ביותר מ־7% - כלומר ההוצאה הריאלית על כל אזרח תקטן.