חשיפת "כלכליסט": כך ויתרה המדינה על תמלוגי הענק של כיל
מכתב ממשלתי מ־1995 חושף כיצד הממשלה העניקה לחברת כיל המופרטת פטור מתשלום תמלוגים על ייצור מוגבר של אשלג, עד שנת 2030 - תמורת ויתור של החברה על התחייבות לסלול כביש למפעלי ים המלח. בעלי התפקידים דאז לא זוכרים מה היה שם. עכשיו הכדור אצל שוקי אורן
את הסיפור הבא צריך לקרוא כמה פעמים בשביל להאמין שהוא נכון. יש בו הכל: הפרטת חברה ממשלתית, ים מלח אחד, הון רב שכבר החליף כמה ידיים, פוליטיקאים ופקידים שחצו את הקווים, החלטות שאיש אינו זוכר מדוע התקבלו, הרבה מאוד סימני שאלה ומעט מאוד תשובות. ולמרות המורכבות של הסיפור, השורה התחתונה פשוטה: מדינת ישראל הייתה יכולה לגבות מכיל מדי שנה תמלוגים בגובה עשרות מיליוני דולרים, כפי שהתיר לה החוק - אבל היא בחרה לוותר על כך ל־45 שנה, מסיבות שאינן ברורות עד תומן.
המסר הזה מתחדד עוד יותר בימים אלה, שבהם ועדת ששינסקי יושבת על המדוכה בעניין תמלוגי הגז, בשל הצורך להתאים את חוק חיפושי הנפט והגז הארכאי למציאות הישראלית העכשווית. גם בסיפור תמלוגי כיל עוד לא מאוחר לתקן את המעוות.
המדינה מוותרת
בשבוע שעבר פנתה עמותת אדם טבע ודין למשרד האוצר, בדרישה להכליל במסגרת עבודת ועדת ששינסקי גם את נושא התמלוגים שגובה המדינה מכיל. כיום, המדינה גובה מכיל תמלוגים בשיעור של 5% מהכנסותיה בתחום האשלג שאותו היא מפיקה מים המלח (בכפוף לנוסחה מורכבת המצוינת בשטר הזיכיון שניתן לחברה עם הפרטתה).
המכתב מ-1995 בו ויתרה המדינה על התמלוגים העודפים מכיל
בפנייתם לאוצר ציינו באדם טבע ודין כי על פי שטר הזיכיון, המדינה רשאית לגבות מכיל תמלוגים עודפים בשיעור של 10%, במידה שהחברה מפיקה מים המלח יותר ממיליון טונות בשנה - כפי שאכן קורה (כיל הצהירה כך כבר בדו"ח השנתי ל־2003).
עם זאת, בשבוע שעבר חשף "כלכליסט" כי המדינה מעולם לא דרשה מכיל את התמלוגים העודפים. על פי חישוב "כלכליסט", תחת הנחות שמרניות בנוגע לכמויות האשלג שמפיקה כיל מים המלח ולמחירו בשוק, עולה כי בשמונה השנים האחרונות לבדן ויתרה המדינה על תמלוגים בסכום כולל של 180 מיליון דולר לפחות.
השערורייה אינה עוצרת כאן: בדו"חות התקופתיים שלה כיל מציינת שהוויתור על גביית התמלוגים העודפים היה מתוכנן מראש. כיל מציינת בפשטות כי עקרונית המדינה אכן הייתה רשאית לגבות ממנה תמלוגים בשיעור של עד 10% - אילולא ויתרה על כך כבר ב־1995. מהדוחות מתברר כי במכתב שנשלח לכיל באותה שנה, הודיעה הממשלה לחברה שהיא מוותרת על גביית התמלוגים העודפים - גם רטרואקטיבית וגם לשנים הבאות, עד תום תקופת הזיכיון, כלומר עד שנת 2030. עוד מציינת החברה כי בשנת 2010 תוכל המדינה לדרוש לקיים דיון מחודש בנושא גובה התמלוגים.
על המכתב, שהגיע לידי "כלכליסט", חתומים שניים: שר המסחר והתעשייה דאז מיכה חריש, ושר האוצר דאז אברהם (בייגה) שוחט. וכך כתבו השרים לכיל: "בכפוף לכך שסעיף 17 לשטר הזיכיון (הקובע כי כיל תוכל לתבוע מהמדינה לסלול כביש או להניח מסילת רכבת לצורך שינוע מוצרי המפעל, ר"ח) לא יופעל, ולא יידרש מימוש זכות כלשהי על פי סעיף זה, הממשלה לא תתבע דיון מחדש בקשר לגובה התמלוגים שישולמו בגין הכמות העודפת על מיליון טונות של כלוריד האשלג במהלך שנה כלשהי... אולם החל משנת 2010 תוכל הממשלה לתבוע דיון מחדש בקשר לגובה התמלוגים... וזאת לגבי הכמות העודפת על שלושה מיליון טונות".
המכתב, הנחשף כאן לראשונה, מעלה שאלות רבות: האם מכתב ממשלתי גובר משפטית על שטר הזיכיון שקובע לחברה כללים אחרים? האם ויתור על תביעה אפשרית לסלילת כביש או מסילת רכבת שווה ערך לוויתור על התמלוגים העודפים ל־45 שנה? כיצד גדל פי שלושה רף הפקת האשלג לצורך גביית התמלוגים העודפים, ממיליון טונות לשלושה מיליון טונות בשנה? מדוע נקבעה דווקא 2010 לשנה שבה תוכל המדינה לדרוש דיון מחודש על התמלוגים — ומדוע, אם כן, המדינה לא דרשה עד כה את גביית התמלוגים? "כלכליסט" ניסה להתחקות אחר התשובות לסימני השאלה הללו.
מאבדים מיליארדים
מבדיקת "כלכליסט" עולה כי הסיבה העיקרית לשליחת המכתב ב־1995 התעוררה שלוש שנים קודם, ב־1992, עוד בשלב הראשון של הפרטת כיל (ראו מסגרת). באותה שנה, במקביל להנפקת 25% ממניות החברה בבורסה, החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה (בראשות שר האוצר דאז יצחק מודעי) על שורה של שינויים בחוק הזיכיון של מפעלי ים המלח, הנמצאים בשליטת כיל. אחד מהשינויים היה מחיקתו משטר הזיכיון של סעיף 17 האמור - אותו סעיף הנוגע להקמת תשתיות שינוע. בכירים באוצר הסבירו השבוע כי בכך ביקשה המדינה למנוע מכיל, שנהפכה לחברה פרטית, את הזכות לתבוע מן המדינה לסלול לה כבישים ורכבות — זכות שהייתה שמורה לה כשהייתה חברה ממשלתית.
כדאי להבין את הנקודה הזו: במכתבם של שוחט וחריש מ־1995, המדינה מוותרת על התמלוגים העודפים (סעיף 15) תמורת ויתור על הקמת התשתיות (סעיף 17) - אבל כיוון שסעיף 17 בוטל עוד ב־1992, התמורה ששוחט וחריש ביקשו לקבל עבור הוויתור על התמלוגים העודפים כבר היתה בידי המדינה מזה שלוש שנים. גם אם מדובר במהלך דו־שלבי, הפער של שלוש שנים בין שלב לשלב נראה תמוה, במקרה הטוב.
תמוה עוד יותר הוא המחיר העצום שהמדינה הסכימה לשלם תמורת ביטול סעיף 17: ויתור על התמלוגים העודפים עד 2030 - עמדה שקיבלה גושפנקה רשמית במכתבם של שוחט וחריש. חשוב להבין: מאז ההפרטה צמחה כיל והתייעלה, וכיום היא החברה השישית בגודלה בעולם בתחום האשלג, שמהווה יותר מ־60% מפעילותה. הרווח הנקי שלה ב־2009 היה 770 מיליון דולר; לפיכך, מותר להניח כי אילו הייתה המדינה גובה מן החברה את התמלוגים העודפים, אזי עד 2030 הסכום היה מסתכם בכמה מיליארדי דולרים.
לא זוכר, לא יודע
שבועיים אחרי פרישתו מהחיים הפוליטים מונה שוחט לתפקיד דירקטור בכיל - תפקיד שהוא ממלא גם כיום. זה היה ב־2006, כשנה לפני שנחקק חוק הצינון.
השבוע התקשה שוחט להיזכר בסיבות לשליחת המכתב הנחשף כאן. "נפלת על הראש אם את חושבת שאני אזכור דברים מלפני 15 שנה", אמר שוחט לכתבת "כלכליסט". "את יודעת על כמה דברים שר אוצר חותם? אני מניח, וזה נשמע הגיוני, שבתמורה לביטול סעיף 17 המדינה הבטיחה משהו - אבל אני לא אומר את זה מזיכרון אלא מהיגיון. אני מניח שהאוצר הוא זה שטיפל בזה".
אברהם שוחט. "את יודעת על כמה דברים שר אוצר חותם?" צילום: אלכס קולומויסקי
שוחט הציע כי נפנה למנכ"ל משרד האוצר בשנים 1995–1997, דוד ברודט - שכיהן עד לאחרונה כדירקטור חיצוני בחברה לישראל (המחזיקה בכיל). אלא שברודט, כיום יו"ר בנק לאומי, השיב ל"כלכליסט" כי אינו זוכר את הנושא משום שלא היה בטיפולו.
גם שר התמ"ת לשעבר חריש ניסה להרחיק את עצמו מהסיפור: "באותם ימים התחרות בין מפעלי ים המלח למתחרתה הצ'יליאנית SQM גברה מאוד, והיה חשש שלכיל לא יהיו האמצעים כדי לעמוד בתחרות", סיפר חריש ל"כלכליסט". "אני הייתי בעד ההפרטה, ואני גם זה ששכנע את ועד העובדים, שהתנגד להפרטה תחילה, להסכים לה. ראיתי סיכון גדול יותר אם לא היינו הולכים להפרטה: באותה תקופה היו פיטורים המוניים בתעשייה האווירית, והיה משבר גדול שם".
עם זאת, חריש הדגיש כי "פרטי העסקה היו יותר בידי האוצר מאשר בידי התמ"ת. אני זוכר במעורפל שנושא התמלוגים עלה, אבל אני לא זוכר את זה בתור נושא מרכזי. הנושא המרכזי היה להשאיר בידי המדינה את מניית הזהב, כך שלא ניתן יהיה להעביר את הייצור לחו"ל".
בדומה לשוחט, גם חריש הציע לפנות לברודט ואף לקודמו בתפקיד, אהרן פוגל - כיום יו"ר חברת הביטוח מגדל, שכיהן כמנכ"ל משרד האוצר בשנים 1993–1995. "פוגל היה ביחסים מאוד טובים עם ויקטור מדינה (יו"ר כיל הממשלתית בשנים 1990–1995 ובהמשך מנכ"ל בנק מזרחי - ר"ח), כך שאין לי כמעט ספק שהוא היה מעורב", אומר חריש. פוגל, מצדו, אמר ל"כלכליסט" שכיהן כמנכ"ל משרד האוצר רק עד סוף 1994, ושמסיבות שונות הוא מעדיף שלא להתראיין בעניין. "כמעט לא התעסקתי בזה. אני לא זוכר שום דבר מהותי", הוסיף.
פוגל. "לא זוכר שום דבר מהותי" צילום: אוראל כהן גם ויקטור מדינה, המכהן כיום כדירקטור בכיל, התקשה להיזכר בהחלטת הממשלה מ־1995. "15 שנה הן המון זמן", אמר. "הייתה דרישה למחוק את הסעיף הזה, אבל אז כיל כבר לא הייתה בבעלות מלאה של הממשלה. אני זוכר שנאמר אז שאי אפשר לעשות זאת, כי הציבור כבר החזיק ב־25% מהמניות.
"כדי להגן על כיל חשבנו שהכי נכון יהיה להפריט אותה. הייתה תחושה שצריך להרחיק את הממשלה מכיל: היו ניסיונות של מינויים פוליטיים, והיו כמה שנים קשות עם הפעלת לחצים על החברה. זה לא היה נגד מדיניות הממשלה. אני לא חושב שלשאול אייזנברג היה יד ורגל בסיפור התמלוגים. זה נעשה במסגרת ההכנות למכירת גרעין השליטה. אף אחד לא ניחש שאייזנברג יזכה במכרז. זכיית אייזנברג במכרז הייתה הפתעה גדולה".
בכירים אחרים באוצר הפנו השבוע אצבע אל יוסי ניצני, מי שהיה אז מנהל רשות החברות הממשלתיות (ומאוחר יותר סמנכ"ל בנק המזרחי, עד איחודו עם בנק טפחות ב־2007). "צריך לזכור שככל שהמדינה לוקחת יותר תמלוגים, ערכה של החברה נמוך יותר, כי המדינה לוקחת נתח גדול יותר", הסביר ניצני ל"כלכליסט" ערב החג. "אז זה היה מאוד רלוונטי, כי בעצם עשינו מעין מכרז ובסוף בחרנו במי שנתן את ההצעה הכי גבוהה. ברור שאם היינו מעלים את התמלוגים עוד יותר, ההצעות היו יותר נמוכות".
עם זאת, הדיון הציבורי שמתנהל סביב סוגיית תמלוגי הגז הביא את ניצני להרהר מחדש בתמלוגים שמשלמים מפעלי ים המלח למדינה. "שאלתי את עצמי לגבי זה כשראיתי את הטיפול הציבורי של התקשורת בנושא ועדת ששינסקי, וחשבתי איך זה מתחבר עם מה שעשינו אז, אבל אני לא זוכר כלום", הוא מספר. "לפני שמכרנו את כיל היה הסדר מול המדינה בעניין התמלוגים שהמדינה צריכה לקבל. הנוסחה עודכנה לפני המכירה. זה כמובן לא היה כמו הנושא החם שעומד היום על הפרק עם הגז - הגז הוא נושא יותר סקסי, שגם ציבורית מקבל טיפול רחב יותר. אז זה לא היה, אבל עדכנו את הנוסחה לטובת המדינה.
"אני ממש לא זוכר לא את הנוסחה ולא את הדיונים. אני זוכר שזה היה חלק מהנושאים שהובאו לאישור ועדת הכספים, בשלב האישור האחרון לפני ההפרטה והמכירה. אני לא זוכר שהממשלה נתנה לזה משקל גדול. חוץ מעדכון הנוסחה, נושא התמלוגים לא היה בראש הרשימה של העניינים. תשומת הלב הגדולה הייתה סביב הרעש שהירוקים עשו והמשרד לאיכות סביבה, בעניין מה יקרה לבתי המלון בים המלח".
לעניין הוויתור על התמלוגים ל־45 שנה תמורת ויתור על התביעה לסלילת הכביש אמר ניצני: "לא זוכר את הסיפור הזה, אבל אני יכול להבין את ההיגיון".
בכירים נוספים באוצר בתקופה שקדמה למכתב ובתקופה שלאחר מכן ביקשו שלא להתייחס לדברים, בטענה כי העניין לא היה בתקופת כהונתם או בתחום אחריותם. עם אלו נמנים החשב הכללי בשנים 1989–1993 אלי יונס; החשב הכללי בשנים 1995–1999 שי טלמון; היועצת המשפטית של משרד האוצר בשנים 1996–2008 ימימה מזוז; מנהלת רשות החברות הממשלתיות בשנים 1995–1996 תמי בן דוד; וסגן ראש אגף תקציבים בשנים 1989-1993 ירום אריאב — אשר עם סיום תפקידו התמנה לנציג כיל במדינות שונות, וב־2007 שב לאוצר, הפעם כמנכ"ל המשרד.
מחיר הוויתור
החלטת הממשלה לוותר מראש על התמלוגים העודפים היא רק נדבך בשלל ההטבות שניתנו לשאול אייזנברג, בעליה החדשים של כיל, במסגרת הפרטתה. ההטבה הנוספת העיקרית לאייזנברג הייתה פטורים ממסים שונים לתקופה של 30 שנה.
מכירת השליטה בכיל לוותה בהתנגדות לא רק בציבור, אלא גם בכנסת, אבל לבסוף אושרה. אחת הטענות של מתנגדי ההפרטה הייתה שאייזנברג ישתלט למעשה על אוצרות הטבע החשובים של ישראל לאחר שיקבל את השליטה בחברה לישראל, חברת האם. יו"ר ועדת הכספים באותם ימים, גדליה גל, סירב להתייחס לנושא השבוע. אייזנברג, בראיון נדיר שהעניק ב־1995 ל"ידיעות אחרונות", התייחס בביטול לטענה על השתלטותו על משאבי הטבע. "אין לטענה הזו ידיים ורגליים", אמר אז. "לממשלה יש מניית זהב בכיל, ששומרת על שליטת הממשלה באוצרות הטבע שלה". מניית הזהב, יובהר, עדיין נמצאת בידי המדינה גם כיום, למרות שהמדינה חדלה להיות בעלת עניין בכיל כבר בשנת 2000.
אייזנברג הדגיש עוד, באותו ראיון, כי "אין שום קשר בין ההשקעה שלנו בכיל לבין האחזקות בצים ובבתי הזיקוק. הנושא נבדק על ידי הממונה על ההגבלים העסקיים, והוא נתן אישור מלא לעסקה".
"לטעמי היה יותר מדי רעש פוליטי בהפרטת כיל", סיכם איינברג. "הפוליטיקאים חייבים להוכיח את עובדת קיומם על ידי הרעש שהם מקימים. כל המאבק היה מיותר לטעמי. הבירוקרטיה בישראל גרועה מאשר בהרבה מקומות בעולם: תמיד נמצא פקיד שמטרתו להזיק".
"זה לא דבר רגיל למכור אוצרות טבע", שחזר בסוף השבוע בכיר לשעבר באוצר. "בסופו של דבר, מה שדחף להפרטה היו ההתערבויות הפוליטיות והניסיונות למינויים פוליטיים (בהם מינויו של רפי איתן ליו"ר החברה בידי שר התמ"ת ב־1986, אריאל שרון - ר"ח). לחברה הייתה הנהלה מצוינת, אבל המינויים נמאסו על ההנהלה הקיימת, והם אלה שלחצו להפריט את החברה. בדרך שכחו שהפרטה זה אמצעי ולא מטרה".
גורמים בכיל אמרו ל"כלכליסט" שהמדינה חששה שהבעלים החדשים של החברה המופרטת ידרשו לממש את סעיף 17 בשטר הזיכיון, ויתבעו מן המדינה לבנות ולממן את התשתיות עבור מפעלי ים המלח בסכומים גבוהים. "השינוע של מוצרי כיל יקר מאוד, ועל פי הזיכיון היא הייתה יכולה לקבל תשתיות שינוע מהמדינה", הסבירו הגורמים. "זה היה יכול להיות הרבה מאוד כסף, אבל היום קשה להעריך אם זה עומד מול הסכום הכולל של הוויתור על התמלוגים". אגב, למרות שהמדינה לא סללה כביש, הניחה מסילת רכבת או הקימה נמל עבור מפעלי ים המלח, הרי שמסוע האשלג שהוקם על ידי המדינה ב־1986 פתר את צווארי הבקבוק בשינוע החומרים מהמפעלים ובשיווקם. המסוע מוביל את האשלג ישירות משטח המפעלים בסדום עד למישור צפע, שם עוברת מסילת רכבת. באמצעות המסוע מועמסים החומרים על רכבות המיועדות לנמל אשדוד או למפעלים בצפון הארץ. כושר ההובלה של המסוע הוא 4.5 מיליון טון בשנה. רק התוצרת המיוצאת דרך נמל אילת משונעת מן המפעל במשאיות.
"אני מניח שבמודעות של היום, נושא התמלוגים היה מקבל משקל גדול יותר", מודה חריש. "ב־1992 המדינה סבלה מאבטלה המונית. המאמץ היה להבטיח את הקיים וליצור מקומות תעסוקה. לא רצינו להזיק לכיל. היום המשק מתוחכם יותר, ואני מניח שהתמלוגים היו הופך לנושא הרבה יותר מרכזי".
גם ניצני מבין כי כיום ישנה חשיבות אחרת לדיון המחודש בתמלוגים. לשיטתו, יש אפילו מקום לבחינת החזר תמלוגים רטרואקטיבי: "המדינה היא הריבון, והיא יכולה להחליט מה שהיא רוצה", הוא אומר. "אם המדינה מחליטה לקחת חלק מהנכס רטרואקטיבית, לא משנה אם זה שלי או של יצחק תשובה, אז ציבורית היא צריכה לתת לזה נימוק טוב. בים המלח זה היה סיפור אחר. גם במקרה זה אפשר לקחת תמלוגים רטרואקטיבית, אבל אז יבואו הבעלים ויבקשו להחזיר להם חלק מהתמורה שהם שילמו למדינה".
בוחנים את הנושא
כאמור, על פי מכתב שוחט־חריש, החל מ־2010 יכולה המדינה לדרוש דיון מחודש בעניין התמלוגים העודפים. יחד עם זאת, ולמרות פניות מצד "כלכליסט", באוצר העדיפו שלא לתת תשובות ברורות לעניין. התשובה היחידה, בפרט לשאלה מתי יתקיים דיון מחדש בסוגייה, הייתה "הנושא בבחינה".
בעקבות הדברים, עמותת אדם טבע ודין בוחנת את צעדיה המשפטיים בנושא. "יש לבחון האם ההסדר שלפיו המדינה ויתרה לכאורה על סכום עצום של כספי ציבור, נעשה עבור תמורה ראויה ובהתאם לאינטרס הציבורי", אמר ל"כלכליסט" מנכ"ל העמותה, עו"ד עמית ברכה. "לא ברור כיצד התחייבות זו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הזיכיון, הקובעות במפורש מהם אחוזי התמלוגים שכיל צריכה להעביר למדינה עבור השימוש במשאב טבע יקר ערך". ברכה הוסיף כי העובדה ששר האוצר לשעבר, שלכאורה ויתר בשם המדינה על תשלום התמלוגים, מכהן מאז 2006 בדירקטוריון כיל, מחייבת בדיקה אף היא.
