המבקר בביקורת קשה על החשכ"ל: פרויקט של 70 מיליון שקל תפח ל-200 מיליון שקל

שבע שנים לאחר שהחליטה הממשלה על הקמת פרויקט "ממשל זמין", שמטרתו להעניק שירותים ממשלתיים לציבור באמצעות האינטרנט, מצביע מבקר המדינה על שורה של ליקויים חמורים בניהולו, תפעולו ותיקצובו. מרבית האחריות מוטלת על החשב הכללי (החשכ"ל) במשרד האוצר, שהפרויקט נמצא תחת סמכותו.

בדברי הסיכום של הפרק מותח המבקר, השופט (בדימוס) מיכה לינדנשטראוס, דברי ביקורת קשים על החשכ"ל. "החשכ'ל לא יישם לקחים מן הביקורת הקודמת ולא החיל את השינויים המתחייבים על הפרויקט. הוא לא פעל בחצרו ובתחומים שנתונים לאחריותו בהתאם לנדרש ממי שתפקידו להיות גורם בקרה ופיקוח על ביצוע תקציב המדינה כולו", כותב לינדנשטראוס.

במסגרת הביקורת גילה המבקר תשלומים בסכומים של מאות אלפי שקלים מדי שנה, מצד משרד האוצר לחברות שכלל לא זכו במכרז. על כך ועל דברים נוספים מעיר המבקר, כי "אגף החשכ'ל, שהוא אחד משומרי הסף במערכת הממשלתית, אגף התקציבים וחשבות משרד האוצר, אפשרו במשך שנים לקיים בין כתליו של המשרד פעילות שהתנהלה בניגוד לכללי מינהל תקין. מצד אחד אושרו בה תקציבים בסכומים של עשרות מיליוני שקלים ומצד אחר לא הופעלו עליה המנגנונים שהקימה המדינה, לצורך פיקוח ובקרה על השימוש בתקציבים אלה".

70 מיליון שקל שהפכו ל-200 מיליון

כאמור, בשנת 2002 החליטה הממשלה על פרויקט ממשל זמין, שפיתוחו היה אמור להסתיים עד שנת 2006. עם זאת, מבקר המדינה מעלה, כי גם בשנים שחלפו מאז, פיתוח הפרויקט המשיך להיות מתוקצב בתקציב המדינה. בעוד אומדן העלות המקורי הסתכם בכ-70 מיליון שקל, הרי שעל-פי נתוני האוצר, בין השנים 2002-2008, תוקצב הפרויקט בפועל ב-201 מיליון שקל. בנוסף, מצביע המבקר גם על חוסר שקיפות מצד אגף התקציבים בעת תקצוב הפרויקט.

"לאחר שנים רבות של פיתוח, צפוי היה שעלויות הפיתוח של תתי-הפרויקט יצטמצמו ויגיעו לשלב התפעול השוטף, אבל תקציבי ממשל זמין צמחו משנה לשנה. הביקורת העלתה, שההתנהלות שלו לא הייתה על-פי כללי מינהל תקין: לא נעשה אומדן רב שנתי של עלויות, לא נקבעו תוכניות מתוחמות בלוח זמנים מחייב ולא הוקצה סכום הוצאה שנתי, כראוי לפרויקטים במימון כספי ציבור".

החשב הכללי לשעבר, ד"ר ירון זליכה. התחיל ב-70 מיליון שקל צילום: אלכס קולומויסקי

אחת הסיבות לגידול הקבוע בעלויות, כך על-פי המבקר, היא היעדר אמות מידה מדידות לבחינת הפרויקט. "הגדרת יעדים בני מדידה לפרויקט הוא עקרון מקובל בניהול פרויקטים. ראוי היה שהאחראים לביצועו ולאישורו יגדירו לו יעדים בני מדידה, כדי לבחון את מידת השגתם ויקיימו על כך בקרה, אך אגף החשכ'ל לא עשה כן", כותב לינדנשטראוס.

גם בתחום הבקרה על הפרויקט מעלה המבקר ליקויים קשים. ראשית, על אף ההיקף התקציבי של הפרויקט לא הוקמה לו מינהלת בקרה, למרות סיכום על כך בין אגף התקציבים לבין אגף החשכ"ל. בנוסף, מציין המבקר כי בהחלטת הממשלה על הקמת הפרויקט הוחלט, כי אגף התקציבים יקצה תקציבים לפרויקט בהתאם להשגת היעדים והתפוקות. אולם בפועל, במשרד האוצר לא קבעו יעדים ותפוקות לפרויקט ולכן "בעת הקצאת התקציבים, לא יכלו לבחון ממילא את ההתקדמות בביצועם, אל מול יעדים ותפוקות מוגדרים מראש".

דברי המבקר המוטחים באוצר מהווים פגיעה קשה במשרד, שבין תפקידיו העיקריים הוא לפקח על התנהלותם התקציבית של יתר משרדי הממשלה, שכן לא ברור אם המשרד עצמו יכול להוות דוגמא אישית למשרדים האחרים, לפי הדו"ח.

תשלום כפול וכספים לחברות שלא זכו במכרז

הפרק הבולט בנושא ממשל זמין הוא זה העוסק בהתנהלות משרד האוצר אל מול החברות החיצוניות, מהן רכש שירותי כוח אדם במסגרת הפרויקט. נושא זה הוא בעל חשיבות יתרה, שכן, על-פי המבקר, 77% מהעלות הכוללת של הפרויקט בשנת 2007 הוקדשה לרכישת שירותי כוח אדם חיצוני. למעשה, פרט לסגן החשכ"ל, כל עובדי הפרויקט - 107 במספר - הם עובדים חיצוניים.

על-פי המבקר, השיטה עבדה כך: החברות החיצוניות היו מגישות לחשכ"ל חשבוניות בגין שירותי כוח האדם שהן העניקו למשרדי הממשלה ולכך היו מצרפות חשבוניות של עובדים נוספים, שלא הועסקו על ידיהן. זאת, למרות שבהסכם של המדינה מול החברות הוגדר, כי כל העובדים יקבלו שכר מן החברות עצמן. בפועל, שילמה הממשלה לחברות הן עבור שירותיהן והן עמלה של 1.5% בעבור העסקת כוח האדם, זאת למרות שחלק מן העובדים קיבלו שכר ישירות מן המדינה.

בשנת 2007 לבדה העביר משרד האוצר לחברות אלה תשלומים במאות אלפי שקלים תמורת העסקת עובדים אלה. "רכישות שירותים בדרך לא תקינה זו נמשכה שנים", קובע המבקר, "לפעולה זו לא קיבל משרד מבקר המדינה מהחשכ'ל הסבר המניח את הדעת".

אך הביקורת העלתה מקרים נוספים של התנהלות בלתי תקינה. על-פי המבקר, "אגף החשכ"ל ומשרד האוצר מאשרים מזה שנים תשלומים מתקציב ממשל זמין לחברות שלא זכו במכרזים או שכלל לא התמודדו בהם". גם במקרה זה, השיטה הייתה פשוטה: חברות שלא זכו במכרז צירפו את החשבוניות שלהם לאלה של חברות שכן זכו במכרז והעבירו אותם למשרדי הממשלה. על-פי נתוני החשכ"ל עצמו, במהלך 2007-2008 שולם לאחת החברות שלא זכו במכרז סכום כולל של 29 מיליון שקל עבור שירותיה.

המבקר ביקש מן החשכ"ל לקבל את ההזמנות ופרטי הרכש שתמורתם הועברו התשלומים, אולם החשכ"ל לא העבירם. בתשובתו הסביר, כי "אין בידינו היסטוריית קבלת החלטות מתועדת בעניין זה".

פורטל השירותים של הממשלה. ההדפסה עליכם

למעשה, מבקר המדינה מגלה, כי התופעה הייתה ידועה למשרד האוצר מזה זמן רב. כבר ב-2003 פנתה הממונה על הכספים והחשבונות בחשבות המשרד לסגן החשכ"ל וציינה, כי החברות שזכו במכרז מהוות לעיתים צינור העברת כספים לחברות אחרות, שלא בדרך של מינהל תקין. למרות זאת, שיטת התשלומים נמשכה. על כך מעיר המבקר בחומרה, כי "שיטת התשלומים מעלה חשש, שעובדים באגף החשכ'ל סטו מנורמות המחייבות עובדי מדינה. מן הראוי שהגורמים המופקדים על כך יבחנו, אם לא נעברו עבירות משמעת בעניין זה".

משתלם מאוד להיות "עובד חיצוני"

בנוסף, במהלך הביקורת התברר שעלות שכרם של כשליש מהעובדים החיצוניים גבוהה מאד, אפילו בהשוואה לבכירים בשירות המדינה. שבעה עובדים חיצוניים בפרויקט קיבלו שכר חודשי של 45-50 אלף שקל, שמונה עובדים חיצוניים השתכרו 40-45 אלף שקל מדי חודש ו-17 עובדים חיצוניים נוספים קיבלו שכר חודשי שנע בין 28-40 אלף שקל, מדי חודש.

לדברי המבקר, "העובדים החיצוניים בפרויקט שולבו היטב בעבודת המשרד. בידיהם מרוכז ידע מקצועי שהיה אמור להיות בידי המשרד, עלויות השכר שלהם גבוהות מאד והעסקתם אינה ארעית", כותב המבקר. הוא מציין בנוסף כי ראוי שהנהלת משרד האוצר ונציבות שירות המדינה תבדוק ביסודיות את הנושא. החשכ"ל ענה למבקר המדינה, כי אכן ראוי שנציבות שירות המדינה תבחן את הנושא ותקבע נהלים ותקנים מתאימים לעובדים החיצוניים.

עוד חושף מבקר המדינה כי אגף החשכ"ל אישר תשלומים במסגרת הפרויקט תמורת העסקת יועצי SAP, באמצעות שתי חברות שזכו במכרז. זאת בניגוד להנחיות החשכ"ל עצמו, שקבע כי יועצי SAP יועסקו רק במסגרת פיתוח פרויקט מרכב"ה (מערכת מיחשוב כוללת של משרדי הממשלה).

התשלומים שהעביר המשרד לכל אחת מחברות אלה מגיעים עד לכ-700 אלף שקל מדי שנה. מבקר המדינה ביקש ממשרד האוצר להציג בפניו את ההסכמים עם החברות ואת פירוט התשלומים שהועברו להן, אולם החשכ"ל לא העביר את הנתונים המתאימים. על כך מעיר המבקר, כי הוא רואה זאת בחומרה.

המבקר קבע כי החשכ"ל יצר מצב שבו בראש צוות ממשל זמין עומד עובד חיצוני, אשר יחד עם עובדים חיצוניים אחרים מעורבים בהחלטות שמשמעויותיהן הכספיות מגיעות למיליוני שקלים מדי שנה. בנוסף, העובדים החיצוניים עלולים להיות במצב של ניגוד עניינים, למשל בעת מתן המלצה או קבלת החלטה הנוגעת לרכישת שירותים מהחברה שהם עצמם מועסקים בה. לדעת מבקר המדינה, הסדר כזה אינו הולם כללי מינהל תקין.

האינטרנט לא אטרקטיבי

חוץ מהביקורת שהוא מביע על האוצר, מבקר לינדנשטראוס גם את מידת הצלחת הפרויקט בכללותו: אחת ממטרות פרויקט ממשל זמין הייתה יצירת שירות טפסים מקוון, כך שטפסים ממשלתיים יהיו זמנים למילוי ומשלוח באינטרנט. כיום כולל הפרויקט יותר מ-970 טפסים. עם זאת מעיר המבקר, כי את מרבית הטפסים לא ניתן למלא ולשלוח באמצעות המחשב, אלא רק להדפיס ולשלוח בדואר. "אילו היו הטפסים ניתנים למשלוח בצורה אלקטרונית, הייתה עבודת הפקידות הממשלתית מתייעלת בהרבה", כותב המבקר.

תת פרויקט אחר במסגרת ממשל זמין הוא שירות התשלומים הממשלתי, המאפשר לתושבים לשלם באמצעות האינטרנט על שירותים ממשלתיים שונים. מבקר המדינה קובע, כי למרות שמאז שנת 2007 חלה עלייה ניכרת בסכומים הכספיים המשולמים באמצעות השירות – סך של כ-5.1 מיליארד שקל – מרבית התשלומים לממשלה עדיין נעשים שלא באמצעותו.