פרופ' אבי בן־בסט: "בלי רפורמת בכר הבנקים היו פחות יציבים"

פרופ' אבי בן־בסט הוא אחד הכלכלנים הבודדים בישראל שקשה למכור לו אשליות בנוגע להתנהלות המערכת הכלכלית הציבורית. אחרי שעמד בראשות 13 ועדות ציבוריות כלכליות, כיהן הן כמנכ"ל משרד האוצר והן כמנהל בכיר בבנק ישראל, הוא מכיר את המערכת לפני ולפנים. הוא יודע טוב מכולם שמקבלי ההחלטות לא בהכרח יאמצו את הרפורמה שימליצו עליה המומחים. ודווקא מהמקום הזה הוא אינו חושש לומר לממשלה החדשה: המערכת הפיננסית הישראלית צריכה לעבור שורה של רפורמות מבניות באופן מיידי, בייחוד לנוכח המשבר הכלכלי.

"ברפורמת בכר היו גם שגיאות"

מאז שפרץ המשבר הפיננסי, התרבו הקולות שקראו להקטין את החשיפה של החיסכון הפנסיוני לשוק ההון, ולהחזיר את השליטה בקופות הגמל לבנקים. זאת בדומה למצב שהיה לפני רפורמת בכר, שיצאה לדרך באוגוסט 2005. בן־בסט אינו מסכים עם הטענות.

"זו בעצם קריאה לחזור למודל שבו הממשלה מנפיקה אג"ח מיועדות לקרנות הפנסיה. זוהי בעצם הנצחת הגירעון הממשלתי, כי הנפקת אג"ח משמעותה גירעון תדיר והגדלת החוב הלאומי. לממשלה צריכים להיות גירעונות קטנים והיא צריכה להנפיק אג"ח רק לפי הצורך שלה באשראי. אחרת, היא סתם פראיירית: היא גם לוקחת אשראי, גם לא משתמשת בו ועוד משלמת על זה ריבית".

"יתרה מכך", מוסיף בן־בסט, "ברגע שיש אג"ח מיועדות בריבית קבועה, זה אומר שגם כשהממשלה צריכה אשראי היא לא מתחרה באף אחד, משום שיש לה דיל עם קרנות הפנסיה. בתקופות משבר, כשהגירעון גדל, הממשלה צריכה להתחרות עם הסקטור העסקי ולא לקבל אשראי בריבית קבועה. יכול להיות שהיא תצטרך לשלם על כך יותר, אבל כך תהפוך לאחראית יותר".

ומה בנוגע להוצאת קופות הגמל מן הבנקים?

החזרה לאג"ח מיועדות משמעותה הנצחת הגירעון הממשלתי" צילום: צביקה טישלר

"הפיצול של קופות הגמל מהבנקים דווקא תרם ליציבות המערכת הפיננסית. האשראי של הסקטור העסקי מפוזר בין יותר גופים. לראיה, בשנת 2007 היה משקל האשראי של הסקטור העסקי רק 52%, לעומת 76% טרם רפורמת בכר, שהחלה באוגוסט 2005. אם לא היה פיצול של קופות הגמל מהבנקים, אזי כל האשראי הזה, גם באג"ח וגם בהלוואות, היה היום בבנקים. לכן הסיכון ליציבות הבנקים היה גדול יותר".

"זה לא מקור הכשל", מסביר בן־בסט. "הכשל הוא בצמיחה המהירה מאוד של הנפקות האג"ח, בלי שהיה פיקוח והסדרה של הנושא. אני מודה שאני לא בין אלה שכרכו את שני הדברים זה בזה, ואני מודה שזו היתה שגיאה. לכן זו פשוט חובה להסדיר את זה. כשם שהבנקים מדרגים את הסיכון של הלווים, כך יש לדרג את הסיכון של נוטלי האשראי מהגופים המוסדיים באמצעות הנפקות".

המשמעות היא רפורמה בהסדרת הפעילות של גופי הדירוג?

"בנקים להשקעות, קרנות פנסיה וקופות גמל פועלים אחרת מהבנקים. הם משקיעים את החסכונות שלנו בניירות דוגמת איגרות חוב. זו בעצם צורה אחרת של מתן אשראי. ולכן, אם אנחנו דואגים גם ליציבות של מוסדות פיננסיים שאינם בנקים, חשוב להסדיר גם את דירוג הסיכונים של האשראי, שבא לידי ביטוי באג"ח. כיום יש חברות דירוג שעושות זאת, אבל מתודת הדירוג והקריטריונים לכך אינם מוסדרים. מלבד זאת, כיום אין הגבלה על איזה אג"ח הגופים המוסדיים יכולים לקנות מבחינת הדירוג שלהן, והדבר הזה צריך לעבור חשיבה מחודשת".

אם היה התחום הזה מוסדר, האם היה המשבר באג"ח הקונצרניות נראה אחרת?

"סביר להניח שהיו פחות כשלים בהנפקת אג"ח פרטיות, כי אנשים היו פועלים ביתר אחריות וזהירות".

ואיך עושים את ההסדרה הזו? מי צריך לעשות אותה?

"התחום הזה נופל גם במגרש של רשות ניירות ערך וגם במגרש של הממונה על שוק ההון. אם רשויות הפיקוח כבר היו מאוחדות, זה היה יתרון. משום שככל שהדברים נעשים בגופים שונים, זה הולך לאט, כי יש ויכוחים ויש אגו. הם חייבים להקים ועדה משותפת, לתאם עמדות ולקבל החלטות מהירות, משום שצריך להסדיר את המצב הזה עכשיו".

"איחוד רשויות הפיקוח משמעותי בזמן משבר"

בכל הנוגע לנושא איחוד רשויות הפיקוח על שוק ההון, קשה להבין איך עדיין לא הרים בן־בסט ידיים. למרות מספר כישלונות שנעשו בישראל לקדם את הרפורמה, ואחרי שבאופן אישי ישב בראש ועדה ציבורית בנושא בשנת 1995, ופרסם ספר מקיף בנושא ב־2007, הוא עדיין סבור שמדובר בצעד הכרחי. אף שהוא יודע שהדבר שמעכב את הרפורמה יותר מכל הוא מאבק האגו והיוקרה בין בנק ישראל לבין משרד האוצר.

"החשיבות של העניין רק גדלה במשבר הנוכחי. ישנם פערים גדולים מאוד בכל המאפיינים של הפיקוח בין הגופים. בסמכויות, במשאבים, ובעצמאות. למשל אין שום היגיון בזה שרשות ניירות ערך רשאית להיכנס לבנק ולתפוס מסמכים בכוח, אבל המפקח על הבנקים אינו יכול. בכל הפרמטרים האלה הפיקוח על שוק ההון נמוך ביותר. כמו שאם אתה נגר נהדר אבל אין לך מסור, לא תוכל לנגר.

יוסי בכר צילום: אוראל כהן

"בתקופה כזו, כאשר בכל העולם חלק מהמשבר מקורו בפיקוח לא אפקטיבי דיו, אנחנו צריכים להיות מוטרדים מאוד מכך. הרי הפיקוח על קרנות הפנסיה וקופות הגמל הוא לא פחות חשוב מהפיקוח על הבנקים".

אז אולי די להשוות את האמצעים של גופי הפיקוח על שוק ההון במקום לאחד אותם?

"בעיית פערי הפיקוח היא רק בעיה אחת. היום כל מפקח אחראי לקטע מסוים בפעילות הפיננסית. אבל מאחר שלמוסדות יש מגוון פעילויות פיננסיות, אף אחד מהם אינו רואה את התמונה הכוללת של כל מוסד. ראינו את הבעיה הזו בסוגיית האג"ח הקונצרניות".

מלבד בעיות אלה, בן־בסט מצביע על שורה של ניגודי עניינים אפשריים, שגם הם הופכים את הפיקוח ליעיל פחות: בבנק ישראל, ניגודי עניינים הם בין המטרה המרכזית של הפיקוח על הבנקים - שמירה על יציבותם - לבין מטרות אחרות שלו כגון ריסון האינפלציה או הגדלת התחרות בשוק הבנקאי; ניגודי עניינים קיימים גם במשרד האוצר, ואחד מהם קשור במישרין לשוק ההון. "לממשלה יש גירעונות מתמידים והיא צריכה לממנם. ברגע שהממשלה גם מפקחת על שוק ההון, יש לה אינטרס להוזיל לעצמה את מימון הגירעון. זה לא הגיוני שהשחקן הכי גדול בשוק בביקוש להון הוא גם המפקח עליו".

מה צריכה להיות התפיסה של הפיקוח?

"חלק מהכשל הגדול בעולם הוא ההסתמכות היתרה על השקיפות ועל מנגנון השוק כעל פקחים טובים. אפילו הנגיד האמריקאי הקודם, אלן גרינספאן, מבין זאת בדיעבד. הסיבה שבגללה אין שקיפות היא שהאינפורמציה היא א־סימטרית. החברות שמחזיקות באינפורמציה יעדיפו תמיד לפרסם מה שהן רוצות. לכן המפקח לא צריך לחכות שהגוף המפוקח ייתן לו את האינפורמציה, אלא לקבוע כללים של מותר ואסור ולפקח עליהם. לעתים, כמו במקרה של רשות ניירות ערך, הפיקוח צריך להיות גם אגרסיבי".

אתה באמת חושב שאפשר להוציא את הפיקוח על הבנקים מבנק ישראל?

"זה שבבנק ישראל כבר אומרים שהם מוכנים לאיחוד הרשויות, בתנאי שזה יהיה בתוך בנק ישראל, זה כבר משמח אותי. לפחות הם מודים בצורך הזה", בן־בסט אומר בבדיחות. " אין מדינה בעולם שאיחדה את רשויות הפיקוח על שוק ההון בתוך המוסד שמנהל את המדיניות המוניטרית. באירלנד ובהולנד הן אמנם בבנק המרכזי, אבל הבנק המרכזי שלהן אינו מנהל את המדיניות המוניטרית כמו בישראל".

אבל דווקא במשבר הנוכחי אנחנו רואים שבנק ישראל מגיב במהירות גבוהה מזו של גופים אחרים.

"זה נכון שהמדיניות המוניטרית זריזה יותר למימוש מאשר המדיניות הפיסקאלית. הבנק המרכזי מחליט על הריבית, וההחלטה הזו מיושמת כמעט מיד. בזמן שהמדיניות הפיסקאלית היא כמו מכלית נפט, שלוקח לה המון זמן להסתובב לכיוון אחר. אבל זה רק נוגע למדיניות המוניטרית ולא לפיקוח על המערכת הפיננסית. המחקרים מראים שברוב המשברים הפיננסיים פעל בנק ישראל דווקא באיחור, ושהמימון לפתרונם הגיע מקופת המדינה.

"הוא סובל מנחיתות ממפקחים אחרים, בשל היעדר כלים מתאימים" צילום: אוראל כהן

"כך היה למשל במשבר מניות הבנקים, ובמשבר האשראי של הקיבוצים. לכן, כשמקימים רשות חדשה, צריך להגדיר לא רק מי המפקח אלא גם לחדד אצל מי נמצאת הסמכות להציל מוסדות פיננסיים שנקלעים למצוקה ושיש מקום להצילם".

נגיד בנק ישראל סטנלי פישר טוען לעומתך שהקריסה של בנק נורת'רן רוק בבריטניה היא ההוכחה לכך שמודל הרשות העצמאית מחוץ לבנק המרכזי כשל.

"אני לא מסכים. הבעיה העיקרית בבריטניה היתה פיצול הסמכות בין מי שמפקח לבין מי שמציל. זה לא הגיוני לפצל בין מי שמזהה את הבעיה למי שצריך לפתור אותה. לכן צריך להעמיד לרשות המפקח מקור תקציבי, כלומר ליצור מעין קרן, שהוא יוכל להשתמש בה בשעת מצוקה. זה צריך להיות תקציב ממשלתי באישור הכנסת, כדי שיהיה עליו פיקוח ציבורי".

אתה חושב שהמשבר הנוכחי וסיום הקדנציה של המפקח על שוק ההון בחודש נובמבר ייצרו הזדמנות להניע מהלך של איחוד רשויות?

בן־בסט מעדיף לנקוט ניסוח דיפלומטי. "אין אף רפורמה שלא בוצעה ללא קונצנזוס במערכת המקצועית. אנשים חושבים שהכי חשוב הוא מה שהפוליטיקאים חושבים, אבל זה לא נכון. עובדה היא שברפורמת בכר נעשה הניסיון השישי לאחד את רשויות הפיקוח, והוא לא צלח".

האם העוצמה של המשבר הפיננסי בישראל היתה שונה לו רשויות הפיקוח כבר היו מאוחדות?

"אני לא יודע. אבל איחוד הרשויות וצמצום פערי הפיקוח הם צעדים שמצמצמים את האפשרויות לכשל פיננסי חמור. במהלך המשבר הנוכחי טרם ראינו אירוע במשק הישראלי שאפשר לומר עליו שאם היה פיקוח מאוחד, הוא היה נמנע".

"לשנות את שיטת מתן הבונוסים"

ביום שהתקיים הראיון הודיע הממונה על שוק ההון ידין ענתבי שבכוונתו לשנות את שיטת מתן הבונוסים למנהלי החיסכון לטווח הארוך. למרות הביקורת שנמתחה על ענתבי, בן־בסט מחזיק בעמדה דומה.

"אחד הכשלים המהותיים במערכת הפיננסית הוא בשיטת הבונוסים. השיטה, שקיימת גם במדינות המערב, גורמת להגדלת הסיכונים שהמנהלים נוטלים. במקום שיקולים ארוכי טווח יש שיקולים קצרי טווח. זה שלילי מאוד לסקטור הפיננסי. השיטה מבוססת על הצלחה מעבר לרף מסוים, אף שאם הביצועים הם מתחת לרף, אין עונש מקביל. אפשר למשל להפקיד את הבונוס החיובי בקופה לא נזילה, שהגוף הפיננסי יוכל לנכות ממנה סכומים במקרה של עונש שלילי.

"הסכום הסופי שהצטבר יועבר למנהל בתום כמה שנים. לחלופין, אפשר שהבונוס יהיה תמיד על בסיס ממוצע ארוך טווח. המפקחים השונים צריכים לתאם מהלך כזה ולהריץ אותו בכל המערכת הפיננסית, לא רק בגופים המוסדיים. זו התערבות בנושא יציבותי, ולכן זו לא פגיעה בעקרונות השוק. יש רציונל להתערב. זה לא פוגע במוטיבציה של המנהל להצטיין, כי הוא פשוט צריך להצטיין בטווח הארוך".

"להסדיר את הפיקוח על עמלות ההפצה"

מלבד אי־הסדרת גופי הדירוג במסגרת רפורמת בכר, בן־בסט מצביע על עוד תחום שבו לא הצליחה הרפורמה להשיג את מטרתה, ושעל הרגולטור להתערב בו כדי לתקנו. "הזה הכשל העיקרי של רפורמת בכר. בגלל הלחץ של הבנקים, הפתרון שהתקבל על ידי שר האוצר הוא פתרון שטוב לבנקים ורע לחוסכים. רצינו שתהיה יותר תחרות באשראי, וזה הושג. אבל רצינו גם שהעמלות של ניהול הקופות יירדו, אבל הן דווקא עלו.

"הסיבה המרכזית לכך היא עמלות ההפצה העצומות שניתנו לבנקים (הגופים המוסדיים משלמים לבנקים עמלה בעבור הפצת מוצריהם. העמלה מגולגלת על הלקוחות במסגרת דמי הניהול - ש"א). התוצאה היא שדמי הניהול מוגזמים, וגוזלים חלק גדול מהתשואות הריאליות של הקופות והקרנות. אם לא נצליח לשנות זאת על ידי השוק ועל ידי התחרות, אזי הממונה על שוק ההון צריך להסדיר זאת באופן אקטיבי".

נוסף על כך, מציע בן־בסט רפורמה גם בשוק הבנקאות, אף שהוא מדגיש שהיא אינה קשורה במשבר ויכולה להיעשות גם בעיתוי אחר. "בישראל יש ביטוח פיקדונות דה פקטו, משום שבכל פעם שהיה כשל בבנק כלשהו, החזיר בנק ישראל למפקידים את כספיהם. עם זאת, עדיף שיהיה ביטוח פיקדונות פורמלי. כשהביטוח דה פקטו מסובסד על ידי המדינה, הסבסוד פועל לטובת העשירים, כי ברור למי יש יותר פיקדונות. מלבד זאת, הביטוח צריך להינתן תמורת פרמיה מסוימת, לעומת הביטוח הלא פורמלי שניתן חינם, ורק עד סכום מסוים", אומר בן־בסט.

"למהלך תהיה השפעה על מידת הריכוזיות הגבוהה בשוק הבנקאות הישראלי. כשאין ביטוח פורמלי, אנשים חוששים לעבוד עם בנקים קטנים, כי הם חושבים שתמיד יצילו בנקים גדולים. לכן אני מעריך שביטוח פורמלי יגדיל את משקלם של הבנקים הקטנים ויגביר את התחרות במערכת. כך או כך, זה יקנה עוד חוסן למערכת הבנקאית".