האוצר ממליץ על ביטול גורף של ההקלות ליזמים

הבקשות ל"הקלה" במסגרת הליכי האישור של מיזמי לנדל"ן, הליך שבא לעולם בשנות התשעים והפך עם הזמן לדבר שבשגרה, מחבלות בהליכי התכנון ומוטב לבטלן בהקדם — זו השורה התחתונה בדו"ח מיוחד שהגיש בימים האחרונים צוות מקצועי במינהל התכנון שבמשרד האוצר, ואשר הגיע לידי ”כלכליסט”. הדו”ח יונח לאישור על שולחן הממשלה הבאה. בהקלות הכוונה להגדלת מספר הדירות ולהגדלת שטח הבנייה.

אתר בנייה צילום: נעה קסלר

לפי הדו”ח, ההקלות משמשות בעיקר להגדלת רווחי היזם ואף להכשרת בנייה בלתי חוקית. עוד נחשף כי לא פחות מ־80% מהבקשות להיתר בנייה בפרויקטים של מעל 20 דירות — כללו בקשות להקלות, "תוך שכמות הבקשות להקלות עולה משנה לשנה". כמו כן נמצא שזמן הוצאת היתר בנייה לתוכנית שכוללת הקלה מתארך ב־240 יום בשל הגשת התנגדויות ועררים. זאת בנוסף למחיר התכנוני בדמות שגובות ההקלות, שבאות למשל על חשבון הקמת מבני ציבור וכדומה.

על רקע כל אלה הצוות ממליץ לממשלה לבטל לחלוטין את ההקלות הללו, ולהותיר רק את האפשרות לבקש הקלות שנוגעות בעיקר למרחב הציבורי.

לא הקלה, אלא סטייה

הדו”ח הוכן בהמשך להחלטת ממשלה מדצמבר 2018 על הקמת צוות בין־משרדי לבחינת ביטול הקלות בתחום התכנון והבנייה, בראשות ראש מטה הדיור הלאומי זאב ביילסקי, נציגי אגף תקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, מנכ"לי משרדי השיכון והפנים, מנכ”לית מינהל התכנון ומנהל רשות מקרקעי ישראל.

הדו”ח מצא כי במדינות מפותחות כמו הולנד, גרמניה, בלגיה וצרפת נעשה שימוש במונח "סטייה" ולא הקלה, מה שמשקף את התייחסות הרגולטור לסוגיה. בבלגיה ובצרפת לא מאפשרים כל סטייה מתוכנית, וביתר המדינות מתאפשרות סטיות מינימליות, בעיקר בנושאים שקשורים בבריאות, איכות סביבה, בטיחות ונגישות ולא משיקולים כלכליים גרידא. בכל המדינות אישור הסטיות המבוקשות נעשה על ידי גוף מקצועי שאינו תלוי ברשות המקומית. על מבקש הסטייה להוכיח שלא ניתן לבנות באופן תקין ללא הסטייה, וכי יתרונותיה עולים על חסרונותיה.

בישראל מוסד ההקלות הפך בהדרגה כמעט לסטנדרט, ויזמים רבים שרוכשים קרקע מניחים כבר בשלב התמחור שיקבלו תוספת זכויות בנייה ודירות. ב־1994, על רקע העלייה מברית המועצות, נולדה חקיקה הידועה כהקלת שבס, שמאפשרת לרשות מקומית לאשר תוספת דירות בשיעור של 20% ללא צורך בעדכון התוכנית. השימוש בכלי ההקלה גדל משמעותית וגרר גם בקשות להקלות בגובה, קווי בניין, דרכי גישה וכדומה. בתקופת שר הפנים גדעון סער ושר האוצר משה כחלון התווספו הקלות של עד 30% למספר הדירות, אישור אוטומטי של 10% במספר הדירות ללא שיקול דעת הוועדה המקומית, ואף תוספת שטחי בנייה ופיצול בתים לשתי יחידות, באישור הוועדה המקומית בלבד. הקלות אלה הותקנו במסגרת הוראות שעה שתוקפן עד 2022-2021.

על פי החוק, הבקשה להקלות מתפרסמת באמצעים שונים ומעניקה לשכנים זכות להתנגד בתוך 15 יום. הוועדה המקומית דנה בבקשה, בוחנת את ההתנגדויות ומחליטה אם לדחותן או לקבלן. על החלטת הוועדה המקומית ניתן להגיש ערר לוועדת ערר. הדו”ח מצא כי משך הטיפול בבקשה כולל ההקלות עד להנפקת היתר ארוך ב־100 ימים מטיפול בתוכנית לא הקלות. עוד נמצא כי 1,500 עררים בכל שנה נוגעים להיתר בנייה, רובם כוללים הקלות, וכן 1,200 עררים שנגזרים מהבקשות להקלות עוסקים בהיטלי השבחה. ממוצע זמן הטיפול בערר הוא 140 יום, שמתווספים לזמן הטיפול בוועדה המקומית, מה שיוצר חסם משמעותי נוסף בהליך הרישוי שאמור להיות טכני ומהיר.

בלי תוכנית מפורטת

מחברי הדו”ח ציינו שההקלות נועדו לאפשר גמישות בשלב הרישוי במקומות שקיימת הצדקה תכנונית לסטות מהתוכנית, כמו במקרים שבהם התוכנית ישנה ויש להתאימה למציאות הקיימת. אלא ש"השימוש ההולך וגובר בהקלות הביא לתהליכי רישוי עוקפי תכנון... שימוש בהקלות מעודד באופן עקיף עבירות בנייה. העבריין מסתמך על כך שכשייתפס הוא יוכל להסדיר את עבירת הבנייה באמצעות הליך מהיר וקל יחסית של הקלה, בלי להגיש תוכנית מפורטת".

הצוות המקצועי קבע כי הקלות במספר הדירות מגדילות את נפחי הבנייה, גורמות לתכנון חסר ופוגעות בתוכניות המאושרות. עוד נמצא כי היזמים לעתים כוללים מראש תוספות בהקלה ולא בתוכנית עצמה, כי אז הם לא חשופים לתביעות על ירידת ערך שניתן להגיש רק נגד תוכניות. הדו”ח ממליץ לבטל את ההקלות הכמותיות, ובראשן את הקלת שבס המעניקה תוספת 20% בכמות יחידות הדיור, ולצמצם אותן רק להקלות לא כמותיות. לגבי תוכניות שהוחלט להפקידן עד תום השנה מכניסת התקנות לתוקף, תינתן תקופת מעבר של ארבע שנים שבהן יתאפשר לבקש הקלה על פי החוק הקודם. כן ממליץ הצוות ש"התוכניות יהיו פחות מפורטות וישאירו שיקול דעת ומרחב יצירה אדריכלי לעת מימוש התוכנית בהיתר בנייה".

יזמים רבים חששו מהודעה על ביטול ההקלות, אולם לטווח המעט רחוק יותר ביטול ההקלות אמור להוסיף ודאות שכל כך חסרה לשוק הנדל”ן: בתמחור הקרקע, במשך האישור של זכויות הבנייה ובהיבט התכנוני הרחב יותר.