מבקר המדינה על הסתרת הגירעון: "משחק" במספרים ושינויים קיצוניים ברגע האחרון

הפרק העוסק בגירעון בדו"ח מבקר המדינה אולי מבטא יותר מכל את חוסר הרלוונטיות של המבקר החדש, מתניהו אנגלמן, ואת הצלחתו של נתניהו בסירוס המוסד החשוב של ביקורת המדינה.

עוד לפני שצוללים לביקורת - המרוסנת - של אנגלמן, יש לזכור כי עובדים מתוך משרד המבקר התנגדו בחריפות להשמטת חלקים שלמים בדו"ח, ביניהם הפרק שעסק בהתערבות הפוליטית בהחלטות המקצועיות ובשיקולים פוליטיים שיו מעורבים בצמצום הגירעון. אנגלמן נפגש עם שר האוצר משה כחלון, אותו האיר זרקור הביקורת בכל הקשור לגירעון הגבוה מהצפוי בסוף 2018 - וזה נעלם בבת אחת. כחלון כזכור, נעזר בעורך דין פרטי בניסיון למזער את הנזק של הדו"ח. לפי דיווחים של אנשי המבקר, אנגלמן נפגש גם עם מנכ"ל האוצר שי באב"ד, שהביא איתו את החשב הכללי רוני חזקיהו ואת מנהל רשות המסים ערן יעקב.

ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר משה כחלון צילום: חיים צח

עיקר הדו"ח עוסק בניסיון להבין האם פקידי האוצר הגזימו בניסיון להביא את הגירעון בסוף 2018 לעמוד ביעד של 2.9%, כאשר הערכות קודמות צפו גרעון של 3.1%. כזכור, באותה תקופה הבחירות היו מעבר לפינה וחריגה מהגירעון בתקופה בה המשק היה במצב טוב הייתה נחשבת לכשלון של כחלון (כשלון שהיום, בשל משבר הקורונה, נשלם עליו את המחיר עם גירעון גבוה בהרבה). המבקר התייחס גם לדחייה בהצגת נתוני הגירעון המעודכנים בממשלה לפני תחילת 2019, אולם באופן חלקי בלבד. הצגת הנתונים התקיימה בסופו של דבר לאחר תחילת 2019, לאחר עיכובים מצד באב"ד אותם הוא מנמק בחשש להדלפות ובחוסר הערכה של כחלון לאותן תחזיות, כפי שאמר בעצמו בישיבת הממשלה.

בין הסימנים הבולטים לעבודת הקיצוץ הנרחבת שנעשתה בדו"ח ניתן גם למצוא תגובות של המבוקרים מבלי שנותר זכר לטענות נגדם. כך למשל משיב באב"ד באריכות לסוגיית המשחק עם הגירעון - למרות ששמו לא הוזכר בעניין זה, כי "הבעתי את דעתי המקצועית בפורום ההנהלה כי יש לעשות הכל כדי שההוצאות וההכנסות יתכנסו למסגרת שקבע החוק, וזאת במטרה לעמוד בהוראות החוק בנוגע לגובה הגירעון וכלל ההוצאה ככתבם וכלשונם בחוק".

היחסים העכורים במשרד האוצר

את הסוגיה המשפיעה ביותר על המשק, גם בימים אלו, החליט המבקר לשמור לסוף הדו"ח ולהקדיש לה את המקום המצומצם ביותר - היחסים העכורים במשרד האוצר. במהלך השנתיים האחרונות חוסר האמון בתוך הנהלת האוצר הגיע לדרגות חריגות, אפילו בשביל המשרד הידוע במאבקי הכוחות שלו. המבקר התייחס לביטול ישיבות ההנהלה ולכך שבסוף 2018 חסם החשב הכללי את הרשאות הצפייה של אגף התקציבים במערכת ביצוע התקציב, מחשש להדלפות. בעוד שבאב"ד טען כי החשש מהדלפות הביא אותו לצמצם את ישיבות ההנהלה לראשי האגפים בלבד, ראש אגף התקציבים שאול מרידור טען בפני המבקר כי הוא אינו סבור שהסיבה לאי ההתכנסות או החסימה היו מחשש להדלפות אלא מסיבות לא ענייניות אחרות. זו כמובן לא הפעם הראשונה שמבקר המדינה מצביע על חוסר שיתוף הפעולה בין אגפי האוצר, שרק מתחדד לנוכח התשובות שהעבירו למבקר.

המבקר התייחס בהקשר זה לוועדת קוצ'יק, שהוקמה על ידי כחלון ביוני 2017 (עת שביקש לרצות את באב"ד), וגיבשה שורה של המלצות בנוגע למבנה ההנהלה וחלוקת הסמכויות בדצמבר 2017. אולם כחלון לא קיבל את ההמלצות ולא אישר אותן; ייתכן והסיבה לכך הייתה כי אלו דיברו על מנכ"ל ללא שיוך פוליטי (בעוד שבאב"ד היה ברשימתו של כחלון לפני הבחירות ב-2015).

שי באב"ד ושאול מרידור צילומים: אוראל כהן, שאול גולן

האם פקידי האוצר שיחקו עם המספרים כדי לעזור לכחלון בבחירות?

באשר לסוגיית הליבה שבדו"ח ניסה המבקר לבחון כיצד בחודש נובמבר 2018 העריכו פקידי האוצר כי הגירעון יעמוד על 3.1% בסוף השנה (חריגה של 0.2%, למרות הנתונים החיוביים של המשק), ובפועל עמד הגרעון על 2.9%. באותה תקופה עלו טענות מתוך האוצר ומחוצה לו כי נעשו הקדמות גבייה של מסים על חשבון 2019 (או דרך פשרות מיטיבות עם נישומים כדי לקבל את הכסף מהר), ובמקביל נדחו הוצאות של משרדי ממשלה ל-2019 (ירידה של 1.5 מיליארד שקל לעומת השנים הקודמות, בהן בכל סוף שנה נרשמה עלייה בהוצאות ביחס לשנה הקודמת), למרות החריגה הצפויה מהגריעון גם בשנה הזו ולמרות ששיעור ההוצאה בדצמבר 2018, שעמד על 11.9% מסך ההוצאות באותה שנה, היה הנמוך ביותר בשנים האחרונות; זאת בעוד שהוצאות ינואר 2019 עמדו על 26.4 מיליארד שקל לעומת 21 מיליארד שקל בינואר 2018 (גידול של 26%), כאשר גם בפברואר נרשמו הוצאות חריגות ביחס לחודשים המקבילים בשנים הקודמות.

החשב הכללי הסביר זאת בהקדמת הוצאות מהשנה העוקבת שנעשתה בשנים הקודמות לפני סוף השנה, ולשחרור רזרבות בסוף השנה שמאפשר הוצאה גדולה יותר בסופה - שני דברים שלא קרו בסוף 2018.

מבקר המדינה מצא כי העמידה ביעד הגירעון בסופו של דבר נבעה מפעולות שנעשו בצד גביית המסים ובצד דחיית ההוצאות. לפי המבקר, מה שהביא לירידה בהוצאות היה לא רק אי הקדמת ההוצאות אלא גם ההנחיה של חזקיהו לחשבי המשרדים להוציא רק את ההוצאות החייבות על פי חוק. חזקיהו בתשובתו הטיל את האשמה על אגף התקציבים, וטען כי הפרקטיקות שהוא מוביל - הקדמת התשלומים על חשבון שנים קודמות ושמירת רזרבות, לצד תקצוב בחסר שמביא לכך שבסוף השנה ההוצאה גדלה - הן אלו שלא משקפות נכונה את תקציב המדינה, ואותן למעשה הוא ביקש למנוע. מנגד, באגף התקציבים החזיר את האשמה לחזקיהו וטען כי הסמכות להקדים הוצאות היא בכל מקרה של החשב הכללי, ולכל הפחות של שני האגפים יחדיו, וציינו כי לעתים יש היגיון מקצועי בהקדמת תשלומים.

המבקר מדגיש כי הנחיותיו של חזקיהו אינן חורגות מהחוק או הנהלים, אולם מציין כי ראוי היה לקיים הליך יידוע מתכלל שבו היו שותפים כלל הגורמים המקצועיים באוצר, במסגרתו היה ראוי להציג את הגירעון המסתמן בשנת 2018, הגירעון החזוי לשנת 2019, והמשמעויות הכלכליות של ההחלטות שהתקבלו. 

החשב הכללי באוצר, רוני חזקיהו צילום: אוראל כהן

רשות המסים

בצד ההכנסות מצא מבקר המדינה כי בעוד שבנובמבר ובדצמבר בוצעה גביית מסים נמוכה ב-1.3 מיליארד ו-0.3 מיליארד בהתאמה מהתחזיות, הרי שבדצמבר הייתה גבייה גבוהה מהתחזית ב-1.3 מיליארד שקל בזכות עלייה בהיקף המסים הישירים בלבד. זה המקום להזכיר אולי שמשרד האוצר הפסיק לפני יותר משנה לפרסם את הגבייה החודשית ביחס לתחזית, מה שלא מאפשר פיקוח ציבורי על אותם "משחקים" בנתונים, במידה והם נעשים. כך, ההכנסות ברבעון האחרון של 2018 היו גבוהות באופן משמעותי ביחס לכלל ההכנסות ממהלך השנה בהשוואה לשנים קודמות.

בחינה של תקבולי המסים בחודש דצמבר בשנים האחרונות בהשוואה לדצמבר 2018 - שם לכאורה נעשו מאמצים לסגור את הגירעון בצורה מלאכותית - מעלה כי סכום 50 התקבולים הגבוהים ביותר ששולמו באותו חודש לרשות המסים (2.08 מיליארד שקל) היה גבוה ב30-65% מאותו חודש בשנים קודמות (אז נע היקף 50 התקבולים הגבוהים בין 1.6-1.29 מיליארד שקל).

ההסבר שנתנה לכך רשות המסים עסק רק ב-2017, אז נעשתה הקדמת תשלומים לחודשים הקודמים בעקבות המבצע שהעניק הפחתה במס על דיבידנדים שנתנה רשות המסים. עוד עולה מהנתונים כי בחודשים שהגיעו אחרי אותו דצמבר 2018 ניתנו החזרי מס גבוהים משמעותית (11.1 מיליארד שקל, לעומת 7.2-8.4 מיליארד שקל בארבע השנים הקודמות). ברשות המסים טענו בפני המבקר כי הסיבה לכך הייתה תקבולי מסים מ-2017 שהוחזרו בתחילת 2019. מבקר המדינה העלה חשש כי לאור כך שהחזרי המס ניתנים עבור שנה אחורה, על אותם מאמצי גבייה מדצמבר 2018 נשלם השנה (2020). אולם סביר להניח כי גם אם זה יקרה, הדבר "ייבלע" במשבר הכלכלי האדיר שיצרה התפשטות נגיף הקורונה.

רשות המסים מסרה למבקר המדינה כי "הגביה היתרה בשלהי 2018 נבעה ממתן 'קשב ניהולי' לנושא הגביה לאור מצב ההכנסות". הנהלת הרשות הדגישה כי היא "איננה מתערבת בתיקים ושומות פרטניות, למעט מקרים בהם נדרשת התערבות כאמור מצד המשרד האזורי".

למרות שלפי המבקר רשות המסים לא חרגה מהוראות הדין, הוא ציין כי החלטה להעדיף שנה אחת על פני השנים הבאות היא החלטה של מדיניות כלכלית וראוי שהדבר ייעשה בתיאום ועם הגורמים שזו סמכותם (למשל, אגף התקציבים). מעבר לכך, הקדמת תשלומי מס שגוררת בהמשך החזרי מס היא עול כלכלי משמעותי למדינה, שכן רשות המסים נדרשת לשלם תוספת הצמדה וריבית שנתית של 4% על ההחזרים.  

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן צילום: תדמית

הקופה הסודית של כחלון

דרך נוספת בה סגרו באוצר ברגע האחרון את הגירעון, הייתה באמצעות קצא"א. לאחר שכחלון מינה את מקורבו ארז חלפון ליו"ר החברה, ה"שימוש" בה נעשה קל יותר. לא סתם גם חברת קצא"א ב' שהוקמה, שמרה על מעטה הסודיות השנוי במחלוקת שלא מאפשר לציבור לדעת עליה דבר. לפי דו"ח המבקר, החברה העבירה לקופת האוצר 1.6 מיליארד שקל בחודשים נובמבר-דצמבר, 1.1 מיליארד שקל מתוכם ארבעה ימים בלבד לפני סוף דצמבר. גם כאן, לפי המבקר, הייתה העדפת שנת תקציב אחת על פני האחרת, מה שראוי היה להיות במסגרת דיון כולל. דווקא במקרה הזה, אגף התקציבים לא היה שותף לביקורת משום שלטענתו מראש ציפו לסכום הזה.

המתנה הנדיבה לשוטרים שהתקבלה בנתניה

דו"ח המבקר שעסק בהתנהלות האוצר הקדיש פרק להחלטה השנויה במחלוקת, הן במהות והן בדרך בה התקבלה, שהעניקה לשוטרים ולסוהרים (ולגמלאים) תוספת עבור היעדר ביטחון תעסוקתי בהיקף של 22 מיליארד שקל (מתוכם תשלום רטרואקטיבי של 7.8 מיליארד שקל). המבקר נמנע מלבקר את תהליך קבלת ההחלטות הבעייתי (ללא כל ספק), והסתפק בלהמליץ לשר האוצר להפיק לקחים ולמפות סוגיות בסדר גודל כזה בכדי לגבש לגביהן דרכי פעולה אפשרויות.

ההחלטה בדבר התוספת המקורית לאנשי הקבע התקבלה במסגרת הסכם שנחתם ב-2006-2007, לאור כך שאת שירות הקבע של משרתים ניתן להפסיק בכל רגע נתון (בעוד שייתר עובדי המדינה נהנים מקביעות ויציבות). ב-2010 גמלאי השב"כ והמוסד עתרו לבית הדין האזורי לעבודה בדרישה לקבל גם כן את התוספת המדוברת, וזכו ביולי 2018, ובמקביל עתרו גם שוטרים וסוהרים לבית הדין בדרישה זהה.

המדינה טענה אז בבית המשפט כי אין להחיל את אותה תוספת על שוטרים וסוהרים מאחר והם כן נהנים מביטחון תעסוקתי, להבדיל מאנשי הקבע, וכי אותה תוספת ניתנה לאנשי הקבע כפיצוי על היעדר הביטחון התעסוקתי. אלא שהממשלה לא אישרה את התוספת שניתנה לאנשי הקבע כקבועה, מה שהיה יכול לחזק את טענת המדינה בבית הדין כי מדובר בתוספת שמותנית במאפיינים הייחודיים של השירות בצה"ל. מפסק הדין עלו הטיעונים כי המדינה לא עשתה עבודת מטה ראויה כאשר חתמה על הסכמי תוספת הביטחון התעסוקתי עם צה"ל, וכי אחריו הממשלה לא הכירה בו כקבועה.

בדיון בממשלה שהתקיים בתחילת ספטמבר 2018 עלתה האפשרות להכיר באותה תוספת לאנשי הקבע כקבועה, כדי להגדיל את סיכויי ההצלחה בעתירה לבג"ץ בנושא לאור כך שמדובר ברכיב קבוע של תוספת ולא חלק מהשכר הרגיל. המבקר התייחס לכך שעמדת האוצר הוגשה לשרים אולם לא הוצגה בדיון, כאשר לאור ההתנגדות של השר לביטחון פנים גלעד ארדן, נתניהו שלח אותו ואת כחלון לגבש הסכמה בניהם.

הכניעה לדרישות השוטרים התרחשה חודש לאחר מכן, באמצע אוקטובר, בישיבה של כחלון עם סגנו, איציק כהן, ארדן ונציגי המשטרה, בתחנת משטרה בנתניה. לאחר הסיכום הדרג המקצועי באוצר הצביע על בעיות במתווה בכל הנוגע לפערים בין גילאי הגמלאים ולמימון הקדמת התשלום באמצעות הלוואות, מה שהביא לפתיחה מחודשת של המשא ומתן באופן מצומצם.

על רקע ההחלטה הבעייתית להגדלת הפנסיות והשכר לשוטרים ולסוהרים התייחס המבקר לפרקטיקה לפיה הממשלה (שבינתיים הפכה לממשלת מעבר נצחית) הביאה לדרגת אומנות - הקיצוצים הרוחביים. אותה החלטה הביאה לקיצוץ רוחבי בתקציבי הממשלה של 1.4% (לאור כך שבשנה שעברה נדרש היה להעביר כבר 900 מיליון שקל) וקיצוץ נוסף ב-2020, שעכשיו הבעייתיות לגביו אף יותר גדולה - של 0.2%. לא מדובר כמובן בקיצוץ היחידי: סך הקיצוץ בתקציב 2019 עמד על 8.7%, שהם כ-6.5 מיליארד שקל וב-2020 (התקציב שטרם אושר) נעשה עד כה קיצוץ של 11.4%, שהם 8.5 מיליארד שקל. כלומר, השירותים הציבוריים ייפגעו בהיקף של מיליארדי שקלים בעקבות אותם קיצוצים.

מאחר והקיצוצים חלים רק על הסעיפים הגמישים בתקציב כמו קניות, תמיכות ופיתוח, ולא על שכר או חוזים קיימים, הם פוגעים באופן נקודתי ובעיקר באותם סעיפי תקציב שלפי הערכת המבקר עומדים על 20% מתקציב המדינה.

שר האוצר משה כחלון מסר בתגובה לדו"ח כי "כפי שאמרתי כל הזמן, משרד האוצר בראשותי ניהל את התקציב בצורה ראויה ומושכלת תוך אחריות מלאה במסירת הדיווחים שנמסרו לרשויות השונות. אנו ממשיכים במאמצים הגדולים בימי משבר אלו על מנת לתת למשק את התרופות הכלכליות להן הוא זקוק".