פיצויי ההפקעה של שטיין: "העליון פגע בזכות הקניין של החקלאים"

בית המשפט העליון נתן לפני כשבועיים פסק דין דרמטי בתחום הפקעת קרקעות, אשר עשוי להיות בעל השפעות כלכליות משמעותיות לרעת אזרחים שקרקעותיהם הופקעו לפני זמן רב.

גם ביקורת פוליטית באופייה נשמעת על פסק הדין, פרי עטו של השופט אלכס שטיין, שמונה לעליון בתמיכתה של שרת המשפטים היוצאת איילת שקד. לפי הביקורת, רבים מהמשתייכים כיום למגזר החקלאי וסובלים מהפקעות מדינה הם בני מיעוטים, דבר ש"הקל" על בית המשפט העליון בקבלו החלטה שמרעה עמם. בהרכב ישבו גם השופטים ניל הנדל וג'ורג' קרא, שהסתייגו מחלק ניכר מקביעותיו של שטיין, אף שהסכימו לתוצאה הסופית.

פסק הדין ניתן בערעור שהגישה פרקליטות המדינה על פסיקת המחוזי בנצרת בשתי תביעות פיצויים שהגישו משפחות ערביות מהגליל שקרקעותיהן הופקעו בשנות ה-70. באחד התיקים פסק המחוזי 2.8 מיליון שקל למשפחה ש-14 דונם מקרקעותיה בשטח כפר משהד הופקעו, ובתיק השני נפסקו כ-10 מיליון שקל למשפחה שממנה הופקעו כ-38.5 דונם מקרקעותיה בנצרת עילית.

השופט אלכס שטיין. באופן חישוב הפיצוי אין משמעות לפוטנציאל ההשבחה העתידי של הקרקע צילום: אוהד צויגנברג

העליון ביקר את העקרונות שלפיהם חושבו הפיצויים במחוזי, והשיב אליו את התיק עם עקרונות חישוב חדשים. מדובר בפסק דין בעל חשיבות רבה, שכן בימים אלה תלוי ועומד מספר רב של תיקים שעניינם הפקעות קרקע שאירעו לפני עשרות שנים וטרם שולם עבורן פיצוי. בכל המקרים הללו המתינו שופטי הערכאות הנמוכות יותר לפסק דינו של העליון.

חישוב אמיתי ולא היפותטי

המחוזי מינה את השמאית אילת אלזנר להגיש לו חוות דעת, ובה היא המליצה לקבוע את הפיצוי לפי שווי הקרקע בעת הפקעתה, ולהוסיף לכך 6% תשואה מדי שנה כדי להתקרב לפיצוי המאפשר להעמיד את הנפקע במצב בו היה אילולא ההפקעה, כך שיתאפשר לו לרכוש קרקע חלופית דומה. מדובר בדרך המקובלת כיום לחשב פיצויי הפקעה מסוג זה.

שופט העליון שטיין דחה את חוות הדעת של אלזנר בטענה שאינה מסתמכת על עסקות השכרה שנחתמו בפועל בין משכירים לשוכרים בתקופת ההפקעה, עסקות שלשיטתו משקפות את ההכנסות שאיבדו הנפקעים בעקבות ההפקעה: "שומת מקרקעין היא תיאור מקצועי של עובדות שעניינו התנהגותם של אנשים ומוסדות אשר מוכרים, קונים, משכירים ושוכרים נכסים בשוק הנדל"ן", כתב שטיין בהחלטתו. "תיאור זה מתמקד בחליפין אמיתיים ובנכונות אמיתית - לא נורמטיבית, לא היפותטית ולא תיאורטית - של קונה או שוכר לשלם סכום כסף מסוים בעד רכישה או שכירות של נכס מקרקעין בזמן הנתון".

עוד קבע שטיין כי בשל היותה של פעולת ההפקעה סוג של "עשיית עושר שלא במשפט" מצד המדינה, עליה להחזיר לנפקע את שוויה הכלכלי, אולם על הנפקע "להוכיח את הרווח שהמדינה הפיקה מהשימוש במקרקעין בטרם שילמה לו את הפיצויים המגיעים לו בעקבות ההפקעה, או לחלופין את דמי השכירות שהוא יכול להרוויח בפועל מהשכרת המקרקעין באותה התקופה". בסופו של דבר הוא החזיר את התיקים למחוזי, אשר ידון בשנית בפיצוי הנפקעים בהתאם להחלטה.

פסיקתו של שטיין עוררה כאמור ביקורת רבה בקרב גורמים מקצועיים בתחום הנדל"ן, בהם שמאי מקרקעין. "מדובר בהחלטה שגויה מיסודה, שפוגעת בזכות קניינית מהמעלה הראשונה", אומר השמאי ארז כהן, לשעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין בישראל וכיום מנכ"ל חברת ז.כ. מחקר וסקרים.

לדבריו, "ההחלטה קובעת שפיצוי לבעלי קרקע שהופקעה יינתן לפי גובה דמי השכירות ('שכר הדירה') שהם הפסידו מההפקעה, אך תשלום זה אינו נגזר משווי הנכס, כפי ששמאים נוהגים לחשב אותו, אלא לפי עסקות השוואה לשימושים דומים. בפסק הדין יש שלוש בעיות שיוצרות עיוות קשה. ראשית, אין בישראל מסד נתונים לגבי עסקות השוואה של דמי שכירות. אין בתחום הזה דיווח מסודר. רק למס הכנסה יש איזשהו מידע על העסקות האלה, אך גם הוא חלקי מאוד.

ארז כהן. "בעיות בפסק הדין שיוצרות עיוות קשה" צילום: באדיבות ז.כ מחקר וסקרים

"הבעיה השנייה, שהיא מהותית אף יותר, היא העובדה שאין כמעט עסקות השכרה של קרקעות בישראל. ייתכן שהזיקה של שטיין לארה"ב, שם יש הרבה עסקות של קרקעות חקלאיות, ורובן מדווחות, סייעה לו להגיע להחלטתו. למעשה, בית המשפט העליון אומר לשמאים: 'תשתמשו בנתונים השוואתיים, ואם אין לכם כאלה – אל תכתבו חוות דעת כלל'".

הבעיה השלישית בפסק הדין, לפי כהן, טמונה בסוגיית פוטנציאל ההשבחה של הנכס המופקע: "במקרים רבים, ובמיוחד כשמדובר בקרקעות חקלאיות, אין קשר חד-חד ערכי בין דמי השכירות שמקבלים על הנכס לבין השווי שלו. שוויה של קרקע לא נקבע על פי איכות הבטטות שמגדלים עליה, אלא לפי פוטנציאל הפיתוח שלה ושל סביבתה, למשל קיצור המרחק בינה לבין אזורי מסחר ומגורים עירוניים. זה המרכיב המשמעותי בשווי של קרקע חקלאית ודמי השכירות אינם מפצים על כך".

השופטים חלוקים

אי-הסכמה, לפחות חלקית, שררה גם בקרב שופטי ההרכב עצמם. כך למשל, השופט הנדל דחה את הקביעה של שטיין כי יש לראות בהליך ההפקעה נגזרת של חוקי עשיית עושר שלא במשפט. לדבריו, אין לבסס את הפיצוי על יסוד דיני עושר ולא במשפט ולדעתו "הנפקע מפוצה בגין אובדן יכולת השימוש שלו בקרקע, יכולת השימוש שלו ולא יכולת השימוש של המדינה" וכי אין הכרח שתהיה סימטריה ביניהם.

עוד הוסיף הנדל כי חוקי ההפקעה מאפשרים למדינה להפקיע רק לצורכי ציבור, ללא כוונות רווח: "טלו למשל מצב שבו המדינה הפקיעה קרקע, אך לא הרוויחה ממנה דבר, יתכן שאף הפסידה", הדגים. "האם בכל מקרה הנפקע לא יהיה זכאי לפיצוי בדמות אובדן דמי חכירה, רק כי לא חלה התעשרות? סבורני שהתשובה שלילית".

השופט קרא מצידו, הסתייג מהאמירה שיש להסתמך רק על עסקות השכרה דומות בפועל כדי לאמוד את שווי הפיצוי. לדבריו, יש לכלול במנגנון הפיצוי גם שימוש מיטבי בדמות הפוטנציאל הגלום במקרקעין וכן ציפייה סבירה לשינוי תכנוני, כלומר את פוטנציאל ההשבחה של הקרקע.