חזקיהו מציג: פתרון לבצורת, לפקקים ולרכבות בחבילה אחת

החשב הכללי במשרד האוצר רוני חזקיהו בטוח שמצא את התרופה האולטימטיבית לפקקים האינסופיים, לבצורת שמאיימת להותיר אותנו בלי מים בברזים ולתורים הארוכים בנתב''ג. תוכנית "תשתיות 2030" שגיבש צוות בראשותו, ושפרטיה נחשפים כאן לראשונה, קוראת לא רק להכפיל את ההשקעה בתשתיות בישראל בעשור וחצי הבאים, אלא גם להנהיג עקרונות חדשים לבחינת פרויקטים ולשילוב יזמים פרטיים בהם. אבל התוכנית הגרנדיוזית רחוקה מאישור, וחזקיהו חושש שהתנגדות פוליטית, הן בממשלה והן בין אגפי האוצר, תמנע ממנה לצאת לדרך.

ההתנגדות הזו לא מפתיעה, שכן הקביעה הרדיקלית ביותר בתוכנית תשתיות 2030 נוגעת להעלאה דרמטית של ההוצאה הלאומית על תשתיות. בחברת הייעוץ הבינלאומית מקינזי, שהמלצותיה שימשו בסיס לתוכנית, בחנו את מצבה של ישראל והגיעו למסקנה שרק תוכנית אסטרטגית לטווח של שנים קדימה תוכל לחלץ את המדינה מהפיגור.

החשב הכללי רוני חזקיהו. עמל על התוכנית מאז כניסתו לתפקיד צילום: עמית שעל

המספרים מדברים בעד עצמם: מצאי התשתיות הכלכליות של ישראל, המבטא את ההשקעה המצטברת בתשתיות ב־25 השנים האחרונות, נמוך בכ־21% מהממוצע במדינות ה־OECD (כשיעור מהתמ"ג). אף שלאחרונה נרשמה עלייה בההשקעות האלה, היא לא הספיקה כדי לסגור את הפער בין ישראל למדינות המפותחות בתחומי המים, החשמל, התקשורת, הרכבות והכבישים. ואם לא די בכך שהיקף התשתיות נמוך בהשוואה עולמית, הן גם נמצאות במצב רעוע.

הדחיפות:

אם נעמוד במקום, נידרדר

ועדת ההיגוי של תוכנית תשתיות 2030 כללה מלבד חזקיהו עוד נציגים מכובדים מהמשרדים הכלכליים: הממונה על התקציבים שאול מרידור; יועמ"ש האוצר אסי מסינג; מנכ"לית משרד התחבורה קרן טרנר; מנכ"ל משרד האנרגיה אורי אדירי; ומנהלת מינהל התכנון דלית זילבר.

ראש אגף התקציבים שאול מרידור. תוכנית רב־שנתית? עדיף לתקצב פר־פרויקט צילום: אלכס קולומויסקי

הצוות בדק ומצא שאם כלל ההשקעה בתשתיות בישראל, מצד המגזר הציבורי והפרטי יחד, תמשיך לעמוד על כ־30 מיליארד שקל בשנה, המדינה צפויה להידרדר בדירוג העולמי. אפילו כדי להישאר במקום תידרש העלאה של ההשקעה ב־50%, כלומר עוד 15 מיליארד שקל בשנה.

אם ממשלת ישראל חפצה בשיפור המצב, אין לה ברירה אלא להכפיל את ההשקעות לכ־60 מיליארד שקל בשנה. 30 מיליארד השקל הנוספים נחוצים כדי לשפר במידה ניכרת את מצבה של ישראל.

משמעות ההמלצות היא תוספת של 200 מיליארד שקל על פני 13‑14 השנים הקרובות כדי לשמר את הקיים, או 420 מיליארד שקל כדי להתקדם.

העיכוב:

יריבויות מבית ומחוץ

אף שהתוכנית כבר הושלמה ומונחת על שולחנם של כל מקבלי ההחלטות, הנסיבות הפוליטיות מעלות ספק כבד באשר לסיכוייה. ראשית כל ישנו ריח הבחירות העז שעולה באפם של שר האוצר משה כחלון, ממפלגת כולנו, ושל ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר התחבורה ישראל כץ ‑ יריביו מהליכוד.

ל"כלכליסט" נודע כי כץ אינו מתלהב מהעובדה שמשרד האוצר מוביל תוכנית שחלק ניכר ממנה עוסק בתחבורה, ולפיכך מתנה את הסכמתו לקידומה בשורה של דרישות, ובהן השקעה ברכבת תחתית בתל אביב בעלות של 150 מיליארד שקל.

אלא שלא כל ההתנגדויות באות מבחוץ. יש גם התנגדות מבית: באגף התקציבים מתנגדים להתחייב להקצאת משאבים רבים כל כך לתקופה ארוכה כל כך, לתחום בודד. יש להם כבר תוכנית רב־שנתית אחת לצה''ל - תר"ש גדעון שמה - והיא עושה להם צרות צרורות. הם מעדיפים תקצב לפי פרויקט. עוד תוכנית רב־שנתית ועוד התחייבויות במאות מיליארדים רק תגביל לכמה שנים קדימה את הגמישות של אגף התקציבים, הגוף שמתכנן את תקציב המדינה, שכבר היום מתמודד עם אתגר הגירעון הגואה שצפוי לשנת 2019, על רקע התחייבויות רבות ללא־כיסוי שקיבלו עליהם ראש הממשלה ושר האוצר לשנים קדימה.

כמו כן, לאגף התקציבים יש גם קושי תדמיתי. במשך שנים הוא היה האגף שמטפל בשינויים מבניים ומגבש תוכניות אסטרטגיות בתחומים החיוניים במשק. כעת לא רואים שם בעין יפה את ההובלה של אגף החשב הכללי.

ההמלצות:

שיפור, ניטור ופישוט הליכים

על מה ממליץ הצוות של חזקיהו מעבר לעצם הגידול בתקציבים? ביסוד ההמלצות עומדת התובנה שלמשק הישראלי חסרה אסטרטגיית תשתיות לאומית ותכנית־אב ארוכת טווח, שתספק לא רק ודאות והמשכיות, אלא גם כתובת ברורה לכל משרדי הממשלה, לחברות המצבעות, לקבלנים הפרטיים, לגופים הבינלאומיים, ולגופי המימון. כיום הכל נעשה טלאי־על־טלאי.

תוכנית אסטרטגית כזאת, כותבים חברי הצוות, תורכב מתת־אסטרטגיות סקטוריאליות: לכבישים, למים, לחשמל, לנמלים וכן הלאה. היא חייבת להיות מעוגנת בהחלטת ממשלה שיבטיחו את ביצועה. עם זאת, כל פרויקט יעוצב במשרד הרלבנטי ‑ כלומר התחבורהאו האנרגיה ‑ כפי שהיה מקובל בעבר. החשב הכללי יקבע סדרי עדיפויות.

אחת הבעיות שמצא הצוות היא שכל משרד מתמקד בתשתיות שהוא זקוק להן ומעוניין בקידומן. התוכנית מבקשת להבטיח שכל שקל שיתווסף לערכת יופנה לאפיק שבו התועלת השולית שלו מקסימלית, כלומר למקום שבו הוא יישא הכי הרבה פירות למשק, ללא תלות במשרד.

כדי לשפר את בחירת מיזמי התשתית להשקעה, התוכנית מתיימרת גם למסד שיטה חדשה להערכה של פרויקטים.

תחום מיוחד שבו היא מבקשת לחולל שינוי הוא מיזמי PPP ‑ כלומר פרויקטים שמתבצעים מתוך שיתוף פעולה בין המגזר הציבורי לבין המגזר הפרטי. בשנים האחרונות, לנוכח כמה הצלחות מובהקות של השיטה כגון הנתיב המהיר וכביש 6, נוצר רושם כי "הכל ניתן לעשות ב-PPP". אלא שבצוות תשתיות 2030 סבורים שזו גישה שגויה: לא כל פרויקט מתאים לביצוע באמצעות יזם פרטי, וישנם תחומים שלמים שאינם מתאימים לשיטה.

חניון הנתיב המהיר במבואות תל אביב צילום: רודי אלמוג

עוד המלצה מרכזית בתוכנית היא יצירת "צנרת" שתאגד בתוכה את כל הפרויקטים המתוכננים. צנרת כזו (pipeline) לא רק תעודד תחרות בין המיזמים לבין עצמם, אלא גם תקל על חברות בינלאומיות, בתחומי הביצוע והמימון, לפתוח משרדים בישראל ולהפוך לשחקניות מרכזיות בתוכנית. זה חשוב מפני שתוכנית בהיקף ענק כזה לא תוכל להתבצע רק בידי השחקנים הקיימים היום בישראל.

כמו כן, הצוות מציע להכניס סדר ואחידות בחוזים שנחתמים עם היזמים. הצוות מצא שלעיתים קרובות ישנם הבדלים גודלים באופי החוזים של פרויקטים שטיבם והיקפם דומים מאוד. הוא ממליץ לקבוע כללים אחידים שייצרו וודאות, ויביאו לחיסכון בתהליכי למידה ובעלויות לוועדות המכרזים.

עוד המלצה חשובה היא התאמת הרגולציה לצרכים החדשים. הדוגמה הבולטת היא בתחום הבנקאות, שבו מגבלת ההקצאה לאשראי לנדל"ן חלה גם על מיזמי תשתית, אף שמדובר בעולמות שונים לחלוטין. במיזמי PPP, למשל, רמת הסיכון נמוכה יחסית, שכן המדינה עצמה מעניקה ערבויות ליזמים.