החוק שהיה אמור להוסיף רבע מיליון דירות - הוסיף רק שלוש

החוק לפיצול בתים צמודי קרקע, שמחוקקיו הבטיחו כי יקדם את הקמתן של מאות אלפי דירות, לא מביא תוצאות.

לפני יותר משנה אישרה הכנסת חוק המאפשר לפצל בתים צמודי קרקע לצורכי השכרה ומגורי קרובים. מטרת החוק, שאותו יזם שר הכלכלה אלי כהן מכולנו עוד בימיו כח"כ וכיו"ר ועדת הרפורמות, היתה הגדלת מספר הדירות להשכרה בתוך זמן קצר ועם מינימום מכשולים בירוקרטיים. אלא שממידע שהגיע לידי "כלכליסט" עולה כי בחצי השנה הראשונה לקיומו של החוק, יישומו היה אפסי.

מהנתונים, שאותם דיווחו רוב הרשויות המקומיות באחרונה למינהל התכנון, עולה כי עד סוף מרץ השנה הוגשו לוועדות השונות רק כ־70 בקשות לפיצול. מהן אישרו הוועדות המקומיות עד כה רק שלוש בקשות: אחת באופקים, אחת בפתח תקווה ואחת בבית שאן. ב־90 מתוך 115 ועדות התכנון שעליהן חל החוק, ובהן הרצליה, רמת השרון, חיפה, ירושלים ובאר שבע, לא הוגשה אפילו בקשה אחת במסגרת החוק בתקופה זו.

על מנת להמחיש את הפער בין הציפיות שהיו מהצעת החוק הזו לבין המציאות, נזכיר כי כאשר החלו הדיונים לגביה באמצע 2016, העריך כהן כי ביכולתו להוסיף כרבע מיליון דירות קטנות להשכרה לשוק.

ההטבות והתמריצים

כהן החל לקדם את ההצעה בתחילת 2016 יחד עם ח"כ רועי פולקמן, גם הוא מכולנו, כהצעת חוק פרטית. באוקטובר של אותה שנה זכתה ההצעה לתמיכת ועדת השרים לענייני חקיקה, אושרה בקריאה ראשונה, וחזרה אל ועדת הרפורמות בראשותו של כהן להמשך דיונים. עם מינויו של כהן לשר הכלכלה בינואר 2017 החליפה אותו ח"כ רחל עזריה בתפקיד יו"ר הוועדה וניהלה את המשך הליך החקיקה, עד לאישורה הסופי של ההצעה ביולי 2017 בקריאה שנייה ושלישית.

החוק הוא הוראת שעה לחמש שנים, שעל פיה ניתן לפצל בתים צמודי קרקע העונים לקריטריונים מסוימים. הקריטריון העיקרי הוא כי שטחו הבנוי של הבית המקורי יהיה לפחות 120 מ"ר וגודל היחידה המפוצלת יהיה לפחות 45 מ"ר והיא תכלול מטבח, שירותים וכניסה נפרדת.

החוק קובע עוד כי בקשת האישור לפיצול תיעשה בהליך של בקשת הקלה מהרשות המקומית, הנחשב למהיר ופשוט משמעותית מאישור תוכנית בנייה. כמו כן, החוק מחייב את הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לאשר את פיצולם של עד 20% מכלל הבתים צמודי הקרקע בשטחן העונים לקריטריונים.

החוק אף כולל כמה תמריצים שאמורים לעודד את יישומו. כך, למשל, החוק מציע למפצלי דירות תשלום של היטל השבחה מופחת, בגובה שליש בלבד משווי היטל ההשבחה המלא שהיו אמורים לשלם על פיצול כזה. שליש נוסף ייגבה רק אם וכאשר יחליט בעל הנכס למכור את הנכס המפוצל, כך שהמקסימום שייגבה לא יהיה גבוה משני שלישים מסך ההיטל.

החוק קובע תמריצים נוספים: פטור מהדרישה להקים ממ"ד בבתים שכבר קיים בהם ממ"ד ואפשרות להמיר שטחי שירות כמו מרתף או מחסן לשטח עיקרי למען ביצוע הפיצול.

שר הכלכלה אלי כהן. הבטחות גרנדיוזיות צילום: עמית שעל

"מדובר בחוק אבסורדי"

על הנייר זה טוב ויפה, אבל כאמור, בפועל רק שלושה פיצולים כאלה אושרו בחצי השנה הראשונה לקיומו של החוק. משיחות עם גורמים המעורים בנושא, עולה שורה של מכשולים שמקשים את יישומו.

אחד המכשולים העיקריים נוגע למיגון הדירות. כאמור, החוק מציע פטור מהדרישה להקים ממ"ד בדירה המפוצלת. אלא שמדובר בפטור חלקי בלבד. בדירות ישנות שאינן כוללות ממ"ד, אין צורך להקים ממ"ד ביחידה החדשה. אולם בבתים שכן כוללים ממ"ד, החוק דורש שביחידה החדשה יהיו "שיפורי מיגון", כפי שאלה מוגדרים בהנחיות פיקוד העורף.

בדיקת הנחיות הפיקוד בנושא מעלות כי הן כוללות עשרות סעיפים, ובהם הנחיה להפוך את אחד מחדרי הבית הבנויים לחלל מוגן, בין היתר באמצעות עיבוי הקירות הקיימים בבטון והוספת חלון עמיד בפני הדף. עלותן המצטברת של כלל הפעולות שדורש פיקוד העורף מגיעה לעשרות אלפי שקלים - לא רחוק מעלות הוספת הממ"ד שממנה ביקש המחוקק לפטור, העומדת על כ־100 אלף שקל.

לדברי בעל בית פרטי באזור המרכז שביקש לפצל את ביתו בהתאם לחוק, הוא ויתר על הרעיון בגלל הוראות המיגון. "אין שום שיקול דעת לרשות המקומית בעניין, היא חייבת לפעול בהתאם להוראה הגורפת", אמר בעל הבית ל"כלכליסט". "מדובר בהליך שעלותו כמעט שוות ערך להתקנת ממ"ד, אך התוצר נחות משמעותית מממ"ד. השוכר יקבל מיגון פחות טוב מהמשכיר, מכיוון שהממ"ד ביחידתו לא יהיה מוגן ברצפה ובתקרה".

עוד לדברי אותו בעל נכס, "מדובר בחוק אבסורדי. למה שדווקא בדירות שבהן כבר יש ממ"ד בדירה המקורית צריך לבנות עוד ממ"ד כדי שיהיו שני ממ"דים במבנה? אם כבר, צריך לדרוש את השיפורים הללו בדירות שאין בהן ממ"ד כלל. זה חבל, כי הוראות המיגון מסרסות את כוונת המחוקק להסדיר את פיצול היחידות, שמתבצע כיום בהמוניו בכל יישוב במדינה, אך באופן לא חוקי".

גורם ממשלתי ששוחח עם "כלכליסט" העלה עוד כמה הסברים אפשריים לנתוני המימוש הזעומים של החוק. כך, למשל, לדבריו הציבור לא מודע מספיק לחוק החדש. כמו כן, הוא טוען כי הרשויות המקומיות לא משתפות פעולה עם דרישות החוק, אף שהוא מחייב אותן כאמור לאשר פיצולי דירות בהיקף של עד 20% מכלל צמודי הקרקע בכל רשות.

עוד סיבה אפשרית להיענות הנמוכה היא שכבר כיום ביישובים רבים מתבצעים פיצולים מסוג זה באופן נרחב, אך אינם מדווחים לרשויות ולכן בעלי הבתים לא משלמים היטל השבחה. למי שכבר פיצל ולא דיווח אין כל תמריץ להסדיר את העבירה ולשלם היטל, מופחת ככל שיהיה.

בשיחה עם ח"כ פולקמן, שקידם יחד עם כהן את החוק, הוא מאשר כי החוק בנוסחו הנוכחי אינו עובד. "כנראה שכרגע הוא אינו ישים. ידענו בשלבי החקיקה הסופיים שסעיפי המיגון עשויים להתגלות כבעייתיים, וזה אכן מה שקרה".

ח"כ רועי פולקמן, שקידם את החוק עם כהן: "כרגע החוק אינו ישים. ידענו בשלבי החקיקה הסופיים שסעיפי המיגון עשויים להתגלות כבעייתיים, וזה אכן מה שקרה" צילום: יחצ

אתם מתכוונים לתקן את החוק?

"צריך לבדוק את הנתונים ולהבין למה אין יותר פיצולים. יכול להיות שיש כאן גם חסמים אחרים. בשורה התחתונה כמובן שהמטרה היא שהחוק ייושם במספרים גדולים יותר. אנחנו לא מחוקקים חוקים כדי שלא יישמו אותם. אם נזהה חסמים שמצריכים טיפול, נשאף שהנוסח יתוקן".

מפיקוד העורף נמסר: "פיקוד העורף נרתם למהלך הגדלת היצע הדירות בישראל ועל כן מאפשר לבעל הדירה להימנע מביצוע שיפור מיגון אם יצהיר, כתנאי למתן היתר הבנייה, שהמרחב המוגן הקיים ישמש בשעת חירום את שתי יחידות הדיור שנוצרו עקב הפיצול, כדי להבטיח את ביטחונם של כלל הדיירים במבנה. תיקון 117 לחוק התכנון והבנייה קובע כי אם לפני פיצול הדירה לא קיים מרחב מוגן בדירה, לא יידרש בעל הדירה להקים מרחב מוגן ביחידה השנייה. אם קיים בדירה מרחב מוגן לפני פיצולה, הרשות תהיה רשאית לחייב בשיפורי מיגון, אך כפי שצוין, בהתאם להצהרת בעל הדירה ניתן יהיה להשתמש במרחב מוגן אחד עבור שתי הדירות".