ועדת קוצ'יק: פחות פוליטיקה, יותר עצמאות ומקצועיות

מניעת פוליטיזציה של משרד האוצר, הגנה על הדרג המקצועי, הגדרה מסודרת של נוהלי עבודה ותנאי סף לאיוש תפקידים - אלו עיקרי הדו"ח הסופי של ועדת קוצ'יק לבחינת מבנה הנהלת האוצר וסמכויותיה, שמתפרסמות הבוקר במלואן לראשונה. הוועדה, שמונתה לפני כחצי שנה, סיימה את עבודתה אך טרם הגישה את הדו"ח לשר האוצר משה כחלון (ראו מסגרת). מלבד יוסי קוצ'יק היו חברים בה מנכ"לי משרד האוצר לשעבר אהרון פוגל, ירום אריאב, חיים שני, הממונה על שוק ההון והביטוח לשעבר ציפי סאמט והממונה על הגבלים עסקיים לשעבר עו"ד דרור שטרום.

1.

ועדת קוצ'יק קמה ביוזמת מנכ"ל האוצר שי באב"ד. בכתב המינוי נקבע כי על הוועדה לבחון את סמכויות המנכ"ל - בהיותו נטול סמכויות סטטוטוריות כיום. השפעתו של המנכ"ל במשרד תלויה במידה רבה ביכולות האישיות שלו וביחסים הבין־האישיים שהוא רוקם עם מנהלי האגפים שפועלים באופן עצמאי, ודומים בפועל למנכ"לים בפני עצמם.

הכוונה הלא מוצהרת של מזמיני הדו"ח היתה הגדלת והעצמת סמכויות המנכ"ל. הצורך הזה התעורר גם בעבר, בקרב מנכ"לים קודמים, שחשו כי אינם מצליחים להשפיע דיים על הנעשה במשרד. אבל חברי הוועדה, רובם דווקא יוצאי משרד האוצר, פנו לכיוון אחר: הגנה על הדרג המקצועי מפני הדרג הפוליטי, בהינתן המתיחות הקבועה והמובנית כמעט בין הצדדים. במילים פשוטות: מניעת פוליטיזציה של המשרד שאחראי על קופת המדינה, בתקופה בה קיימת "מגמה של החלשת הפקידות המקצועית כחלק מתופעה נרחבת, תחת הכותרת חיזוק המשילות", הסבירו בבירור כותבי הדו"ח.

ראש הוועדה יוסי קוצ'יק צילום: אוראל כהן

לדבריהם, "במסגרת מגמה זו נעשה ניסיון להגדיל את משרות האמון של השרים על חשבון שכבת הפקידות הבכירה במשרדים". חברי הוועדה מצהירים במופגן שהמלצותיהם מנוגדות "למגמה הרווחת כיום של הגברת המשילות על חשבון עבודת הפקידות".

זה המקום לציין שבאב"ד החליט בשבועות האחרונים לדחות את יישום המלצות הוועדה - כלומר: רק שר האוצר הבא יחליט אם לאמץ וליישם אותן. החלטה זו מנוגדת לכוונה המקורית. למה? תלוי את מי שואלים. בסביבת באב"ד אומרים שהמסקנות משפרות את מעמד המנכ"ל עד כדי כך שאינו יכול להחיל אותן על עצמו, אחרים אומרים שאופי המסקנות של הוועדה, והפער בינן לבין כוונת המזמין הובילו להחלטה.

2.

כעת למסקנות. כפי שנחשף ב"כלכליסט" המסקנה המשמעותית ביותר וגם השנויה ביותר במחלוקת היא האיסור על זיקה פוליטית בין השר למנכ"ל. תנאי זה הוגדר בדו"ח כ"קריטי" שכן זיקה פוליטית בין השר למנכ"ל הוגדרה ככזו "שלא ניתן להתגבר עליה".

"מינוי מנכ"ל המזוהה פוליטית עלול לפגוע במקצועיות עבודת המטה שנעשית במשרד ובאיזון בין האינטרס קצרי טווח לארוכי הטווח", נקבע באופן חד־משמעי. בהמשך נקבע גם כי כלל ראשי האגפים מחויבים באי־זיקה פוליטית לרבות הממונה על אגף תקציבים והחשכ"ל - שנבחרים ללא הליך תחרותי (מכרז) וללא ועדת איתור.

מדוע מסקנה זו גרמה למהומה כה גדולה? שי באב"ד, מנכ"ל האוצר, כיהן עד מינויו לתפקיד כמספר 11 במפלגת כולנו. חברי הוועדה ביקשו להבהיר כי מסקנה זו אינה אישית, בעיקר נוכח העובדה שהיא יועדה מראש למנכ"ל הבא. זו הפעם הראשונה ששר אוצר ממנה למנכ"ל המשרד חבר מפלגה שלו, וחברי הוועדה קובעים כי "ללא קשר לבאב"ד", שהוא כלכלן במקצועו שעסק רבות בתחום, זו תהיה גם הפעם האחרונה.

3.

מעבר לכך, כותבי הדו"ח אינם מציעים שינויים מרחיקי לכת. מבנה משרד האוצר ייוותר על כנו, וכלל האגפים ייוותרו עצמאיים ללא הכפפה למנכ"ל, אם כי הוא מוגדר "ראשון בין שווים". נקודה חשובה היא שראשי האגפים יצטרכו להיות מקצועיים יותר ולהוכיח כישורים גבוהים יותר, לרבות המנכ"ל עצמו: הוועדה ממליצה שעליו להיות בעל תואר ראשון עם 12 שנות ניסיון. לצד זאת מגדירה הוועדה את גבולות הגזרה של המנכ"ל: אחראי על יישוב ופתרון סכסוכים ומחלוקות בין אגפים עד להכרעת שר האוצר; אחראי על בניית התוכנית האסטרטגית של המשרד, לרבות רפורמות מבניות; מסייע לשר בבחירת ראשי אגפים; אחראי על פורום הנהלה ׁׁ(ישיבות הנהלה)ׂ, על פורום שר (המפגשים עם השר) ועל פורום שכר (נושאי שכר במגזר הציבורי המצריך שת"פ בין אגף תקציבים, הממונה על השכר וחשכ"ל). כמו כן יהיה רשאי המנכ"ל להקים צוות משימה לטיפול בנושאים מורכבים. לכאורה סמכויות רבות. למה לכאורה? משום שרבים ממנכ"לי האוצר לדורותיהם, ביצעו את כל אלה, ואף יותר, ללא צורך בהתערבות ועדה חיצונית.

4.

מי שיוצאת פגועה מהדו"ח היא רשות המסים. היא צפויה לאבד את השפעתה הגדולה שהצליח משה אשר, מנהל רשות המסים הפורש, להשיג עבורה והיא כבר לא תוביל את עיצוב מדיניות המס, אלא רק תתרכז באכיפה ובגבייה. יתרה מזו, לפי המסקנות, יש חובה לשמוע את דעתה אך לא להתייעץ עמה ולבטח אין צורך בהסכמתה. מן העבר השני, רשות שוק הון הצליחה לשמור על מעמדה, אך הממונה עליה יצטרך לעמוד בתנאי סף נוקשים כמו יתר מנהלי האגפים באוצר. אגף תקציבים שלפי כל הערכות היה צפוי להיות הקורבן המרכזי של הדו"ח יוצא מחוזק. הוא נותר עצמאי, על כלל סמכויותיו, לא כפוף למנכ"ל.

5.

לבסוף, שר האוצר כחלון. מעבר להמלצות המוחשיות בדו"ח, הוא מקפל בתוכו ביקורת בלתי מבוטלת על תוכניות הדגל של השר: נטו משפחה - עבודת מטה חסרה תוך מידור חלק מהאגפים ועבודה מול כל אחד מהם בנפרד וללא שיתוף משרדי הממשלה האחרים; הסכם יעלון-כחלון - נתקל בקשיים רבים וקודם מבלי שאגף השכר, החשכ"ל, שוק ההון והלשכה המשפטית היו מעורבים בו; ועדת שטרום - עבודת המטה באוצר נעשתה מבלי ששולב בה מלכתחילה כל הידע המקצועי הרלבנטי. עבור שר אוצר שמבוקר על היותו "פוליטי מדי", דו"ח שמכוון כולו למניעת "פוליטיזציה של האוצר" אינו מסייע להוכיח ההפך.

הגשת המלצות ועדת קוצ'יק לוותה במחלוקת עם המזמינים מהאוצר

המתח בין מחברי הדו"ח לבין מזמיניו - שלא ראו עין בעין סוגיות רבות וגם לא את הפתרונות הנדרשים - הגיע לשיאו דווקא בסוף העבודה. כפי שנחשף ב"כלכליסט" לפני שבועיים, יו''ר הוועדה יוסי קוצ'יק שכיהן כממונה על השכר וכמנכ''ל משרד ראש הממשלה, ניסה במהלך ארבעה שבועות לתאם ישיבה עם שר האוצר משה כחלון, כדי להציג לו את הדו"ח - אך ללא הצלחה.

מנכ"ל משרד האוצר שי באב"ד. ראשון בין שווים צילום: אוראל כהן

לבסוף, החליט קוצ'יק לשלוח את הדו"ח בדואר. בסביבתו של קוצ'יק מסבירים כי הדו"ח מוכן זה תקופה ארוכה, ויש "לחץ" מחברי הוועדה לפרסמו. מנגד, באב''ד סבור כי פרסום הדו''ח חודש לפני הגשת תקציב מדינה ל־2019, בעיצומו של גיבוש תקציב, צפוי להסיט את תשומת הלב מהעבודה המאומצת, וביקש לדחות את הפרסום עד לאחר הגשת התקציב לממשלה.

באב''ד מסר בתגובה: "המלצות הוועדה להמליץ על חיזוק מעמד המנכ"ל, הגדרתו כראשון בין שווים והגדרת סמכויותיו מחייבות אותי להודיע כי מסקנות הוועדה לא יחולו לגביי. זאת כדי לשמור על ניקיון כפיים וענייניות התהליך. יישום מסקנות הוועדה יתאפשר מהקדנציה הבאה בלבד וזאת על פי החלטת שר האוצר הבא. אני מבקש להודות לחברי הוועדה על עבודה יוצאת דופן, על דו"ח מקצועי וענייני אשר מצא את האיזון הנכון והראוי ביחסי הגומלין במשרד".