ניתוח "כלכליסט": המספרים מאחורי הבלוף של נתניהו

משהו לא מתפקד בירושלים. למעשה, כל הצמרת הכלכלית לא מתפקדת. אגף התקציבים באוצר, בנק ישראל, משרד ראש הממשלה. בכל מה שקשור להתמודדות עם האתגרים שמציב תקציב המדינה לשנה הקרובה, כל הפעילות קפואה.

חוסר ההחלטיות הוא רק חלק מהבעיה. מלבד זאת, הצמרת הכלכלית מטעה את הציבור. ואולי חמור מכך. היא מציגה בפניו תחזיות שהיא יודעת שהסבירות שלהן להתממש קלושה. זו הטעיה מכוונת: החלופה - לומר לציבור אמת, להתחיל לקצץ ולהעלות מסים - היא חרקירי פוליטי, קל וחומר ערב בחירות. האחראי למדיניות הזו הוא שר־העל לאסטרטגיה כלכלית בנימין נתניהו. כל היתר, בלית ברירה, מציגים מצג שווא של "עסקים כרגיל".

נתניהו. אוברדראפט בלי תחתית צילום: אלכס קולומויסקי

לפני שבועיים, בראיון נדיר ל"כלכליסט", הכלכלן חיים בן־שחר שבר שתיקה של שנים כדי להזהיר את הציבור מפני מדיניות נתניהו, שעלולה להמיט על ישראל "יום כיפור כלכלי". כשבן־שחר השתמש בביטוי חריף זה, הוא ידע על מה הוא מדבר. כעת, "כלכליסט" חושף את המספרים שמאחורי הקלעים, שאותם יודעים היטב הכלכלנים הבכירים ויודע גם ראש הממשלה, אבל אינם מספרים לציבור.

אלה המספרים שגרמו לנגיד בנק ישראל סטנלי פישר לצאת בגלוי נגד החלטת נתניהו להכפיל את יעד הגירעון לשנה הבאה ל־3% במקום לקבוע יעד נמוך יותר כפי שהציעו כמעט כל הכלכלנים.

1. שר האוצר נתניהו

פרשנות יעד הגירעון קדוש, עד שנתניהו מתחרט ראש הממשלה חרג מהתקציב חרף אמירותיו, וצפוי להעלות מסים בשל האיום בהורדת דירוג האשראי אמנון אטד, תגובה אחת לכתבה המלאה 

אחרי שיצא מהמיתון של 2003, המשק הישראלי חווה חמש שנים של צמיחה גבוהה. במקביל, הגירעון הממשלתי ירד בעקביות בעקבות מדיניות מבית היוצר של שר האוצר נתניהו, ששמה על מזבח את האחריות הפיסקאלית. ההקפדה על אי־חריגה מיעד הגירעון ומתקרת ההוצאה המותרת קידשה את כל האמצעים. נתניהו עשה הכל: קיצץ קצבאות לאוכלוסיות החלשות, הוציא לפועל פיטורים של עובדי מדינה וביצע קיצוצי שכר לאחרים, צמצם את רשת הביטחון של המדינה לפנסיה, העלה את גיל הפרישה. במקביל, נתניהו החל בהפחתת מסים ממושכת, גם במס הכנסה וגם במס חברות.

שתי התוצאות העיקריות של מדיניות זו מנוגדות. מצד אחד היא יצרה למשק הישראלי יכולת מרשימה להתמודד עם המשבר הכלכלי שהגיע ב־2008. מצד שני, היא פגעה באוכלוסיות החלשות, והגדילה את אי־השוויון בחלוקת ההכנסות.

רגע לפני שהמשבר פרץ, הגירעון הממשלתי היה בשפל - 0%. אבל אז גלי ההדף הגיעו לישראל, הצמיחה צנחה ל־0.8%, הכנסות המדינה ממסים צללו, והגירעון זינק ל־5%. והנה, כעבור שלושה רבעונים, כשהרוחות בשווקים נרגעו מעט, התברר שהמשק הישראלי צלח את הסערה. האבטלה לא התרוממה יתר על המידה, והמשק חזר לצמוח בקצב נאה. המשמעת הפיסקאלית החמורה שהנהיגו הממשלות מאז שר האוצר נתניהו הוכיחה את עצמה במובן יכולת העמידה של המשק.

2. ראש הממשלה נתניהו

וכאן החלה הבעיה. רגע לפני שהמשק חזר לצמוח, בסוף הרבעון הראשון של 2009, נתניהו חזר לזירה, כראש ממשלה וכמנהל האחראי של המדיניות הכלכלית של ישראל, ולקה בשביעות רצון יתרה.

כבר כשהתחיל בהרכבת ההסכמים הקואליציוניים, במקביל לתהליך הכנת תקציב המדינה, היה ברור שנתניהו של 2009 הוא לא נתניהו של 2003. השנים במדבר הפוליטי עשו את שלהן. נתניהו חילק בנדיבות. הגדיל את קצבאות הילדים לחרדים, הבטיח תקציבי עתק למעונות יום ולמובטלים, הבטיח שורה של חוקי עבודה מרחיקי לכת להסתדרות, יזם תוכניות גרנדיוזיות בתחום התחבורה ועוד. במקביל הפקידים באוצר התחלפו בדור חדש שלא ידע להגיד לא לפוליטיקאים, והתקציב הדו שנתי הקשה על הממשלה לשלוט על הוצאותיה.

ומה קרה מאז? הגרף כאן למטה, שמציג את הגירעון מול הצמיחה הריאלית במשק בעשור האחרון, מראה מה תוצאת השינוי במדיניות נתניהו. ב־2011-2010 המשק הישראלי נהנה שוב משנות צמיחה. אלא שהפעם השנים הטובות לא נוצלו כדי להקטין את הגירעון. ההפך קרה - אחרי צמצום מסוים, הגירעון שב לגדול.

3. הבטחות בלי כיסוי

הגירעון הוא הפער בין הוצאות הממשלה לבין הכנסותיה. תחזית ההכנסות היא נגזרת של תחזית הצמיחה במשק. אבל כשהממשלה עובדת על בסיס תקציב דו־שנתי עלולה להיווצר בעיה אם ההכנסות יהיו נמוכות מהתחזית, כפי שקורה השנה.

הסיפור לא נגמר בהכנסות. בשנתיים האחרונות הממשלה לקחה על עצמה עוד ועוד התחייבויות לא מתוכננות - הסכמי שכר עם רופאים והמגזר הציבורי בעלות של 7 מיליארד שקל, הגדלת תקציב הביטחון, הרחבת חוק חינוך חינם ועוד - אבל לא מצאה להן כיסוי. הגישה היתה אחרי המבול. הצמיחה תמשיך להיות גבוהה, ההכנסות ממסים יעלו. אלא שבפועל, משאלות לבו של נתניהו נותרו משאלות.

התוצאה היא שבסוף השנה הנוכחית הגירעון הממשלתי צפוי להיות 4%, פי שניים מהיעד המקורי. פער אדיר זה נובע מירידה משמעותית בהכנסות המדינה לעומת התחזית. התקציב הדו־שנתי, ששר האוצר יובל שטייניץ גאה בו, מתגלה ככלי מוצלח פוליטית, אבל אווילי כלכלית.

בשנה הבאה, כאמור, נתניהו החליט להכפיל את יעד הגירעון ל־3% מהתוצר. אלא שנתניהו, טוענים בממשלה, מסמא את עיני הציבור. הוא יודע שהאפשרות שיצליח לעמוד ביעד ללא צעדים חריפים היא קלושה ביותר.

4. מה שנתניהו מסתיר

כדי לעמוד ביעד החדש נדרשים צעדים חריפים, יותר ממה שנתניהו מגלה, יותר ממה שהציבור חושב. בגלל שורת ההתחייבויות שהממשלה לקחה, תקציב 2013 צפוי להיות גדול ב־20 מיליארד שקל ממה שמותר לה להוציא. תיאורטית, אם הממשלה לא תעשה דבר, לא תקצץ בתקציב ולא תעלה מסים, הגירעון בשנה הבאה צפוי להגיע ל־6% מהתוצר (בהנחה שהצמיחה תהיה 3% בשנה) - פי שניים מהיעד שהוצב.

פרופ' חיים בן שחר תוקף את מדיניות נתניהו, בראיון ל"כלכליסט" מתאריך 8.7.2012

אבל הממשלה לא יכולה לחרוג מתקרת ההוצאות שלה, כך שהיא חייבת לעשות משהו. אם הממשלה תערוך קיצוץ של כ־15 מיליארד שקל אבל לא תעלה מסים, אזי הגירעון בסוף השנה יסתכם ב־4.6%, עדיין גבוה מהיעד. אם, נוסף על הקיצוץ בתקציב, החברות הגדולות יחליטו לשחרר רווחים כלואים וליהנות מהטבות המס שהעניק להן שר האוצר ויזרימו מיליארדים במסים לקופת המדינה, אז הגירעון יגיע ל־3.7%, עדיין גבוה מהיעד. רק אם הממשלה תעשה מעשה - קרי, תטיל שורת גזירות כמו קיצוצי שכר במגזר הציבורי, קיצוץ בקצבאות הביטוח הלאומי, דחיית וביטול פרויקטים, וגם תשלח את היד עמוק לכיס של הציבור דרך העלאת מסים וביטול פטורים ממס - בהיקף כולל של 30 מיליארד שקל, רק אז היא תצליח לעמוד ביעד גירעון של 3% מהתוצר.

הואיל והסיכוי שכל זה יקרה ערב בחירות הוא בבחינת לא קיים, המשמעות היא פשוטה - נתניהו יודע שהוא לא יצליח לעמוד ביעד הגירעון שהציב, כך שלמעשה הוא מרמה את הציבור.

הדרך היחידה של נתניהו להימלט היא אם המשק יחווה צמיחה בלתי צפויה. לרוע המזל הסימנים מראים שההפך עומד לקרות. למעשה, אם מה שקרה בסוף 2008 יקרה שוב - העולם יגלוש למיתון ברבע האחרון של 2012, שיימשך עד אמצע 2013 - הגירעון עלול לקפוץ ליותר מ־8%, דירוג האשראי של המשק יירד, והיכולת לגייס הון בשווקים הבינלאומיים תקטן.

נתניהו מכיר את המספרים. הוא יודע שהתחזיות אופטימיות מדי, שהנתונים בפועל עגומים מדי, ושהצעדים שנדרשים כדי להגיע ליעד הגירעון חריפים מאוד. כל דחייה של קבלת ההחלטה - למשל, אישור תקציב רק בתחילת 2013, אי־העלאת מסים, פתרונות חד־פעמיים בתוך התקציב - רק יעבירו את הבעיה ל־2014. ואפילו אם זה לא יקרה, הממשלה תצטרך לסגור חור נוסף של 18 מיליארד שקל ב־2014 כדי לא לחרוג מיעד הגירעון.

5. עתידו של מר כלכלה

מה שהפך את המדיניות של נתניהו לחסרת אחריות היא הורדת המסים שהחלה ב־2003 והמשיכה ב־2009. נתניהו מאמין שהורדת שיעורי המס תגדיל את הכנסות המדינה ממסים, כי התמריץ לעבוד יגדל. בינתיים, הוא הגדיל את הוצאות הממשלה, וקיווה שצד ההכנסות יתיישר. בפועל, קרב ההיפך. לכן, המדיניות התקציבית שהוא מנהל היא לא באמת חברתית, אלא סתם לא אחראית. היא מעבירה את הנטל לדורות הבאים.

אילו היה נתניהו רוצה לכסות על ההתחייבויות שפיזר, היה חייב לשנות את סדרי העדיפויות. אלא שמבחינתו העלאת מס היא כפירה. התוצאה היא מה שכינה נגיד בנק ישראל גירעון מבני. כלומר, אי־יכולת מובנית של ההכנסות לשרת את ההוצאות. אוברדראפט בלי תחתית.

אבסורדית, הגידול האוטומטי בתקציב בשנה הבאה צפוי להיות הגדול בעשור האחרון - התקציב הנדיב שהממשלה חילקה זמן רב. אלא שהיא עושה זאת בדרך מופקרת, ומחטיאה את המטרה. כבר היתה תקופה שבה הממשלה נהגה בפזרנות חסרת כיסוי, שהסתיימה בתוכנית הייצוב של 1985. אם נגיע לשם, נתניהו יאבד את הקלף היחיד שנותר לו: מר כלכלה.

ממשרד ראש הממשלה נמסר בתגובה: "עד היום עמדה כלכלת ישראל ביעדים שהציב ראש הממשלה. כתוצאה מזה צמח המשק הישראלי בזמן שכלכלות העולם נקלעו למשבר. מתוך אחריות כלכלית הודיע ראש הממשלה כי גם אחרי הגדלת יעד הגירעון יהיה צורך בקיצוצים על מנת לעמוד בו".