סין הסתבכה באנטבה: האם המסע לכיבוש אפריקה ייבלם באוגנדה?
סין הסתבכה באנטבה: האם המסע לכיבוש אפריקה ייבלם באוגנדה?
השקעות העתק הסיניות באפריקה נאמדות בעשרות מיליארדי דולרים, אבל אין ארוחות חינם. הסתבכות פוליטית סביב הלוואה של 200 מיליון דולר להרחבת שדה התעופה של אנטבה משקפת את לב המחלוקת. ההנחה הרווחת היא שהסינים מספקים "הלוואות טורפות" כדי להשתלט על נכסים אסטרטגיים. איך זה ייגמר?
28 באוקטובר 2021 היה יום רע לשר האוצר של אוגנדה מתיה קאסאיג'ה (Matia Kasaija). הוא נגרר לפרלמנט ונחקר על התנאים של הלוואה סינית בגובה 200 מיליון דולר שניתנה עבור ההרחבה של שדה התעופה באנטבה, שמשמש את הבירה קמפלה. הוא התנצל בפני חברי הפרלמנט. "לא היינו צריכים להסכים לחלק מהסעיפים", הודה. "אבל הם אמרו... זה הכל או כלום".
בלב הדיון עמד חוזה שנחתם שש שנים לפני כן עם הבנק הסיני צ'יינה אקסימבנק (Eximbank), ולפי חלק מחברי הפרלמנט ועוד בכירים ועורכי הדין במדינה - חוזה זה מערער על הריבונות הלאומית. דו"ח שפרסם העיתון האוגנדי "דיילי מוניטור" אף העלה את האפשרות שהחוזה מאפשר לממשלה הסינית להשתלט על שדה התעופה באנטבה – הכניסה הבינלאומית העיקרית של המדינה – טענה שהדהדה את האשמות על "מלכודות החובות" של סין וכזו שהוכחשה נמרצות על ידי שתי הממשלות.
הפרשה מדגישה את האתגרים שעומדים בפני הממשלות באפריקה והבנקים הסיניים בעקבות מסע הלוואות שנמשך 20 שנה והפך את סין למקור הגדול ביותר ביבשת למימון פרויקטי פיתוח.
לאחר שקפצו ראש ישירות לתוך היבשת הענייה בעולם, המנהיגים בסין הפכו זהירים יותר כשחלק מהמדינות הגיעו לתקרת ההלוואות שלהן, והאפשרות של חדלות פירעון הפכה ממשית
משיעור הקרוב לאפס הבנקים הסיניים אחראים כעת לכ-20% מכלל ההלוואות לאפריקה, המרוכזות בכמה מדינות בעלות חשיבות אסטרטגית או עשירות במשאבים כמו אנגולה, ג'יבוטי, אתיופיה, קניה וזמביה. סכום ההלוואות השנתי טיפס ב-2016 לשיא של 29.5 מיליארד דולר, כך לפי נתונים שאספו במרכז חקר סין-אפריקה באוניברסיטת ג'ונס הופקינס. עם זאת, ב-2019 הסכום ירד אך נותר גבוה יחסית, 7.6 מיליארד דולר.
לאחר שקפצו ראש ישירות לתוך היבשת הענייה בעולם, המנהיגים בסין הפכו זהירים יותר כשחלק מהמדינות הגיעו לתקרת ההלוואות שלהן, והאפשרות של חדלות פירעון הפכה ממשית. בקרן המטבע הבינלאומית מונים מעל 20 מדינות באפריקה שנמצאות במשבר חובות או בעלות סיכון גבוה לכך.
בתגובה, המלווים, ובהם צ'יינה אקסימבנק ובנק הפיתוח הסיני, שנחשבים לשניים מהבנקים העיקריים המספקים את המימון לפרויקטי פיתוח, אימצו תנאי הלוואה מחמירים. התנאים האלה, חלקם שונים משמעותית משל מלווים רשמיים אחרים, מתחילים לעמוד למבחן לאחר שהשלכות משבר הקורונה מקשות אף יותר על מדינות אפריקה מוכות החובות.
נשיא סין: ההשקעות באפריקה יקוצצו בשליש
נשיא סין, שי ג'ינפינג, אישר את הגישה הזהירה הזו בנאום מוקלט ששודר בפורום התלת-שנתי לשיתוף פעולה בין סין ואפריקה שהתקיים בסנגל בנובמבר 2021. שי ציין כי בשלוש השנים הבאות מתכוונת סין לקצץ בשליש את סכום הכסף שהיא מספקת לאפריקה ל-40 מיליארד דולר. הוא אף רמז כי ההלוואות יוסטו מפרויקטי התשתיות הגדולים לעבר שימת דגש על עסקים קטנים ובינוניים, פרויקטים ירוקים ותזרימי השקעות פרטיים.
"סין מתרחקת מהפרדיגמות בנפח גבוה ובסיכון רב לטובת פרדיגמה שבה העסקאות עומדות בפני עצמן, בהיקף קטן וקל יותר לניהול מאשר בעבר", נכתב בניתוח עתידי על ההלוואות הסיניות לאפריקה, שחובר על ידי חברת המחקר הבריטית צ'נתם האוס.
האפריקאים בורחים מהתנאים של המערב. עכשיו הם לכודים במידה מסוימת ב"חומה פיננסית" סינית
על אף סימני הזהירות הללו מצד סין, המחלוקת סביב ההלוואה לשדה התעופה אנטבה משקפת הנחה שהולכת ומתפשטת במערב ובקרב אקדמאים ופעילים באפריקה, לפיה ההלוואות הסיניות הן למעשה "הלוואות טורפות". הם מציינים לדוגמה את השליטה של סין בנמל המים העמוקים האמבנטוטה בסרי לנקה באמצעות חוזה שכירות ל-99 שנים כראיה להשתלטות סינית על נכסים אסטרטגיים באפריקה. הם טוענים עוד שההלוואות הסיניות, כולל לפרויקטים יוקרתיים כמו מסילת הרכבת בעלות של 4 מיליארד דולר המחברת בקניה בין הנמל במומבסה לניירובי, מיטיבות יותר עם האליטות המושחתות מאשר עם האזרחים.
"היקף האשראי שחלק מהממשלות באפריקה התמכרו אליו הופך אותן לתלויות מעל ומעבר להיגיון הבסיסי של מדינה", אמר צ'ידי אודינקלט מבית הספר פלטשר למשפטים ולדיפלומטיה באוניברסיטת טאפטס, ומשקף חששות מקובלים בנוגע להיקף ההלוואות הסיניות והתמורה להן.
"אי אפשר להאשים את סין שהיא מעוניינת בתשלומים מבוטחים ממשטרים מושחתים שחושבים שאפשר לקבל כסף בחינם", הוסיף. "האפריקאים בורחים מהתנאים של המערב. אבל עכשיו הם לכודים במידה מסוימת ב'חומה פיננסית' סינית".
סעיפי חוזה רעילים
בלב המחלוקת על המימון לשדה התעופה אנטבה עומדים מה שמכונים על ידי חלק מהאנליסטים "סעיפים רעילים" בחוזה ההלוואה, שמחייבים את רשות התעופה האזרחית של אוגנדה להעביר את כל ההכנסות לחשבונות להפקדה בנאמנות ולהעביר את התקציבים לקבלת אישור מצ'יינה אקסימבנק, סעיפים שנועדו לשמש ערובות להלוואה. החוזה כולו מנוהל בהתאם לחוק בסין, ואם צצות מחלוקות, יש ליישב אותן בבוררות בבייג'ינג.
ויתור מפורט של החסינות הריבונית גרם לחלק מהפרשנים לדאוג מכך שסין עלולה להשתלט על שדה התעופה אם אוגנדה לא תעמוד בתשלומי ההלוואה. החששות הללו עלו גם בקניה ובזמביה. אולם אף שהמתנגדים להלוואות העלו את האפשרות שממשלת סין תשתלט על נכסים אסטרטגיים במקרה של חדלות פירעון, זה עוד לא קרה בשום מדינה.
ובכל זאת, ג'ואל סניונאי, יו"ר ועדת החשבונות לציבור של הפרלמנט באוגנדה, כתב בפוסט בפייסבוק ב-30 בנובמבר: "בהתחשב בניסיון של זמביה עם שדה התעופה ורשות השידור שלהם לאחר קבלת הלוואה מסין, והניסיון לאחרונה של קניה עם הנמל שלהם, אין פלא שבאוגנדה מודאגים".
הדברים משקפים את הסנטימנט ברוב היבשת שסין עוד תגבה מחיר ממה שנתפס עד כה כהלוואה קלה. ההלוואה בגובה 200 מיליון דולר לשדה התעופה באנטבה, שכוללת ריבית של 2% בלבד לאורך 27 שנים, היא בהחלט זולה לפי רוב הסטנדרטים.
הסינים מחלקים הלוואות די בקלות, והם לא שואלים שאלות מציקות אם מפזרים באלימות מפגינים ברחובות, אבל הם רוצים לוודא שמחזירים להם את הכסף
יש שמשווים למוסדות הפיננסיים המערביים, ובהם קרן המטבע הבינלאומית והבנק העולמי, שהעניקו בנדיבות הלוואות לממשלות אפריקה בתקופה שלאחר קבלת העצמאות, אך החל משנות ה-80 חייבו אימוץ תוכניות נוקשות להתאמות מבניות שהממשלות התקשו לממן. "הסינים מחלקים הלוואות די בקלות והם לא שואלים שאלות מציקות אם מפזרים באלימות מפגינים ברחובות, אבל הם רוצים לוודא שמחזירים להם את הכסף", הגיב דניאל קלינאקי, העורך האחראי בנשיונל מדיה גרופ, שבבעלותה העיתון "דיילי מוניטור", שחשף לראשונה את פרטי חוזה אנטבה.
לפי קלינאקי, ה"סעיפים הבעייתיים" בחוזה מאפשרים לצ'יינה אקסימבנק להכניס את שדה התעופה לפירוק. אולם במקביל הוא מותח ביקורת על המנהיגים במערב שהכניסו סעיפים מפוקפקים במידה דומה, כולל העברת ההלוואות בחזרה לחברות וסוכנויות הייעוץ שלהן. "אפריקה נתקעה באמצע", הוסיף. "עליה להחליט מה הדרך הכי פחות גרועה לבחור".
המומחים טוענים שהחששות סביב חלק מהסעיפים מוגזמים. כך למשל ויתור על החסינות הוא רכיב מקובל בהלוואות בסדר גודל דומה שהעניקו ממשלות וסוכנויות מערביות. מרבית המומחים גם דוחים את ההאשמות המיתיות לגבי המניעים לכאורה של סין ללכוד את הלווים כדי לקבל שליטה על נמלים ושדות תעופה.
"לא מצאנו כמעט ראיות לנכסים פיזיים שהועמדו כערבות", אמר בראדלי פארקס, מנכ"ל AidData, חטיבת מחקר באוניברסיטת ויליאם אנד מרי, ואחד ממחברי שני מחקרים שנערכו לאחרונה על ההלוואות הסיניות. אולם המומחים מודים כי חלק מהתנאים המשפטיים שגרמו לדאגות בקמפלה – סעיפים קבועים של הלווים הסינים – צריכים לעורר חשש ממשי. מחקר שפורסם בשנה שעברה מצא שבנקים סיניים בבעלת ממשלתית משתמשים בשעבודים, חשבונות נאמנות וחשבונות מיוחדים כדי לאסוף הכנסות מהלווים כדרך להבטיח את קבלת התשלום החוזר בשיעור גבוה בהרבה מאשר בנקים בינלאומיים אחרים.
בעוד שכ-30% מתוך 100 חוזי ההלוואה הסיניים שנבדקו על ידי המחקר כללו סעיפים מסוג זה, רק 7% מהנושים ממדינות OECD בקבוצת השוואה כללו אותם. יתרה מכך, קרוב ל-75% מחוזי ההלוואות הסיניים שהשתמשו בחשבונות מיוחדים חייבו את הלווים להפקיד את כל ההכנסות מהפרויקט המדובר, דרישה דרקונית במיוחד.
ההכנסות של הפרויקטים יוזרמו לחשבון מיוחד לתשלום החוב, כך שבפועל המלווים הסינים קיבלו עדיפות ראשונה על ההכנסות במקרה שהלווה ייקלע לקשיים
אף שפרטי חוזה שדה התעופה באנטבה לא פורסמו, שני חוזי הלוואות אחרים של צ'יינה אקסימבנק לפרויקטי תשתיות שנחתמו עם הממשלה באוגנדה רק חודשים ספורים לפני הסכם שדה התעופה כללו סעיפים לפתיחת חשבונות נאמנות. בשני המקרים כל ההכנסות של הפרויקטים נדרשו להיות מוזרמים לחשבון מיוחד לתשלום החוב, כך שבפועל המלווים הסינים קיבלו עדיפות ראשונה על ההכנסות במקרה שהלווה ייקלע לקשיים פיננסיים.
חשבונות מסוג זה לתשלום חובות, המוכרים בשם DSRA, אינם ייחודיים, מדגישים בנקאים ומומחים משפטיים. "אנחנו משתמשים בהם כל הזמן", הודה בכיר בסוכנות אירופית למימון פרויקטי פיתוח. אולם בעוד הסדרים מסוג זה הם שכיחים בהסכמי הלוואות מסוג limited-recourse, שבהם המלווה מחזיק בתביעה חלקית בלבד על הנכס, הם נדירים ביותר בהסכמים כמו אלה של מימון שדה תעופה בינלאומי שבבעלות ממשלתית, שבהם הלווה מגובה על ידי מדינה ריבונית.
"הסינים הולכים ישירות לנשיא"
בנוסף לחשבונות הנאמנות, המלווים הסינים נוטים לרוב לכלול סעיפים שאוסרים באופן מפורש על החוב שחייבים להם להיות כלול בהסדרי פריסת חובות המאורגנים על ידי המוסדות המאושרים להעניק הלוואות מממשלה אחת לשנייה (bilateral creditors).
עם זאת, לא כולם חושבים שחשבונות נאמנות ופיקוח גדול יותר הם דבר רע. בנקים סיניים ספגו בעבר ביקורת על כך שהם מעניקים הלוואות לממשלות בקלות מדי, ומאפשרים להן להקצות חלק מההלוואה לטובת מימון קמפייני בחירות או להעביר כספים לחשבונות אישיים.
בהתחשב בכך הפיקוח על הניהול והשימוש בחשבונות נאמנות בחוזה למימון שדה התעופה באנטבה יכולים להיתפס כצעדים חיוביים. "חלק מהממשלות באפריקה מתייחסות לכך כאל כלי שימושי", אמרה האנה ריידר, מנכ"לית חברת הייעוץ Development Reimagined, המתמקדת באפריקה ובעלת מטה בסין. "זה יוצר מידה מסוימת של לקיחת אחריות".
אולם עורכי דין המכירים את ההתנהלות של צ'יינה אקסימבנק ובנק הפיתוח של סין טוענים כי פיקוח מסוג זה עלול להפוך מוגזם. "כשהסכום שיש להחזיק בחשבונות הנאמנות הללו הוא בטווח העליון, הלווה צודק בתלונתו", אמר עורך דין שמייעץ לצ'יינה אקסיומבנק בנוגע לתיעוד ההלוואות. "אותו הדבר נכון כשהחוזה מעניק לבנק סמכויות נרחבות".
מומחים משפטיים מזהירים גם כי השימוש בחוק הסיני לניהול ההלוואות חוצות המדינות עלול להפוך לבעייתי אם יתעוררו מחלוקות. "היעדר תקדימים משפטיים בחוק הסיני פירושו שלבתי המשפט תהיה מידה רחבה של שיקול דעת להפעיל בעת הפסיקה במחלוקות", אמר עורך דין בעל ניסיון נרחב בעבודה מול הבנקים הממשלתיים בסין. "צריך גם לקחת בחשבון שהחוק האנגלי, החוק בניו יורק או אפילו החוק בהונג קונג, שמשמשים לרוב בעסקאות מימון בין מדינות, פותחו בתחומי שיפוט שנחשבים למרכזים פיננסיים בינלאומיים. לחוק הסיני אין את המאפיין הזה".
המלווים הסינים נוטים לעתים להפגין גמישות כלפי תנאי ההלוואה לפרויקטים הנתפסים כבעלי חשיבות פוליטית לממשלה, ובהם ההלוואות לג'יבוטי – מדינה קטנה אך בעלת חשיבות אסטרטגית גבוהה על חוף הים האדום, שלקחה הלוואות גדולות מהבנקים הסיניים. אך רוב הממשלות באפריקה לא נהנו ממרחב תמרון רב לשנות את התנאים.
טום אוגוואנג, חוקר באוניברסיטת מבארארה למדע וטכנולוגיה באוגנדה, שעוסק בפרויקטי תשתיות במימון סיני באוגנדה, טען שטכנוקרטים שמנהלים את המו"מ על ההלוואות אינם בעלי סמכות להתנגד לסעיפים מכבידים. "טכנית, יש לנו אנשים טובים עם הידע. האתגר הוא שההסכמים האלה מלאים בהרבה פוליטיקה", אמר. "הסינים הולכים ישירות לנשיא. אנחנו לא יודעים על מה הם דנים שם".
אף שהפרלמנט באוגנדה אמור לאשר את ההסכמים, אוגוואנג אומר שלרוב מציגים למחוקקים רק הסכם ראשוני. "חלק מהסעיפים יסתננו פנימה על ידי הסינים, ואז כשההלוואה מתקרבת למועד התשלומים בחזרה, הבכירים רוצים לפתוח מחדש את החוזה".
החוב האפריקאי העולה
לדבריו, זה מה שקרה עם ההלוואה לאנטבה. במרץ 2019 ממשלת אוגנדה שלחה משלחת מטעמה לבייג'ינג לפתוח מחדש את התנאים שנחשבו "מאוד לא הולמים", כך לפי מכתב שכתב שר האוצר קאסאיג'ה שהגיע לידי "פייננשל טיימס". בצ'יינה אקסיומבנק כבר השהו את תשלומי ההלוואה לאחר שהממשלה באוגנדה לא יישמה חלק מהתנאים בחוזה, ובכך נדחתה הבנייה בשנה.
בצ'יינה אקסיומבנק אמנם סירבו לשנות את ההסכם, אך הם כן ניסו להרגיע את החששות של המשלחת האוגנדית. הבנק הבטיח להפוך את הסעיף שדורש שכל ההכנסות של שדה התעופה יופקדו בחשבון נאמנות ל"גמיש יותר" וחזר להעביר את התשלומים לאחר שהלווים הוכיחו שבחשבון המיועד לתשלומי החוב יש את המאזן המינימלי הנדרש. בהמשך אף "הבהיר" שהדרישה לעבור על התקציבים של רשות התעופה האזרחית של אוגנדה היתה לצורך בדיקה ולא כדי לאשר אותם, כך לפי המכתב של שר האוצר.
מצ'יינה אקיסמבנק לא ענו על בקשה לקבלת תגובה.
בבנק הסיני השהו את תשלומי ההלוואה לאחר שהממשלה באוגנדה לא יישמה חלק מהתנאים בחוזה, ובכך נדחתה הבנייה בשנה
לטענת האנליסטים, התגובה הסינית משקפת התמקדות במערכות יחסים ולא בניסוחי החוזה. "מה שעולה על הנייר ומה שקורה בשטח הם לעתים דברים שונים", אמרה יונאן צ'ן, מומחית במימון סיני לפרויקטים מחוץ למדינה בחברת המחקר הבריטית ODI. "זה דבר רע מאוד להגיע לחדלות פירעון למלווה סיני, אך הטבע של הסקטור הפיננסי הסיני הוא לסייע ללווה לא להגיע לחדלות פירעון", הסבירה.
הבנקים הסיניים הפנימו לקחים רבים בשני העשורים שבהם סיפקו הלוואות לממשלות באפריקה. בתחילת שנות האלפיים הם התנסו במימון פרויקטי תשתיות במדינות עשירות במשאבים, כמו אנגולה וקונגו, על ידי הענקת הלוואות כנגד משלוחים של נפט או מינרלים או הכנסות עתידיות מהמשאבים. החיבה של הבנקים הסיניים הממשלתיים לחשבונות לאיסוף הכנסות היא גרסה מסוימת של אותו מודל במדינות כמו אוגנדה, קניה ואתיופיה, שאין להן את המשאבים הטבעיים לערוב לתשלומי החזר ההלוואות, מציינים המומחים.
לדברי טאנג שאיונג, מרצה באוניברסיטת טשינגואה בבייג'ינג, מודל ההלוואות המובחן של הבנקים הסיניים נובע מהנסיבות הספציפיות של המדינה. "מלווים במערב יכולים להשיג רווח ממקומות אחרים, אך לבנקים הסיניים קשה להתחרות בכלכלות מתקדמות, ולכן עליהם לבסס שווקים חדשים ובעלי סיכון גבוה יותר", אמר.
"הם גם רואים יותר קווי דמיון עם סין במדינות באפריקה", הוסיף. "סין צמחה ויצאה מהעוני במהירות רבה ב-40 השנים האחרונות, ולתשתיות היה תפקיד מרכזי בזה. שילבנו בין תשתיות ותהליכים של תיעוש, אורבניזציה וצמיחה כללית, כך שיש לנו ניסיון ואמון במסחור תשתיות".
אולם הצמיחה בחוב של מדינות אפריקה וההשלכות הכלכליות של המגפה עלולות לחייב את הבנקים הסיניים להתאים שוב את נוהלי ההלוואות שלהם. בנקאים ועורכי דין מזהירים שמשבר מערכתי עלול להמם את הניסיונות של הבנקים הסיניים להגן על האינטרסים שלהם באמצעות דרישות לפתיחת חשבונות נאמנות ופטור מעסקאות פריסת חובות בינלאומיות. "ההתנהלות של סין של קשירת החוב למדינות הגיונית אם חושבים במונחים של מקסום הסיכויים לקבלת התשלומים בחזרה", אומר פרקס מ-AidData. אך אם מצב החובות יחמיר, ייתכן שזה לא יספיק.
סין הנפיקה הלוואות לתקופה של 20-15 שנה עם תקופת גרייס של שבע שנים, כך שרק כעת רבות מההלוואות הללו מגיעות לשלב הקריטי והלווים עומדים למבחן. "הם התמודדו עם בעיות עם לווים בודדים, אך הם לא עברו משבר חובות מול מדינה", סיכם פרקס. "אז הם ילמדו ויתאימו את עצמם מחדש".
קתלין היל ודיוויד פילינד, פייננשל טיימס
תרגום: ליטל סמט
