ניתוחמאות שנות ניסיון הוכיחו: לסנקציות כלכליות רק 20% הצלחה
ניתוח
מאות שנות ניסיון הוכיחו: לסנקציות כלכליות רק 20% הצלחה
מאז הפלישה לאוקראינה השיתה הקואליציה המערבית צעדי ענישה כלכליים חסרי תקדים על רוסיה. ההשלכות: המדינה ניצבת בפני סכנת חדלות פירעון ומיתון עמוק. ולמרות זאת, מכונת המלחמה לא עוצרת. תקדימים היסטוריים מראים כי קלושים הסיכויים שסנקציות יגרמו למשטרים מסוימים להתכופף
ממשלות ארה"ב, בריטניה, האיחוד האירופי ושוויץ הקפיאו עד כה כ־400 מיליארד דולר מנכסי הבנק המרכזי הרוסי וכ־240 מיליארד דולר בהון פרטי. יפן המליצה לבטל את מעמד "המדינה המועדפת" של רוסיה, וגרמניה נטשה את פרויקט צינור הגז נורד סטרים 2 בים הבלטי, שנועד להכפיל את זרימת הגז הרוסי ישירות למדינה. ארה"ב עצרה העברת מידע לרשויות המס הרוסיות כדי שלא יוכלו לגבות מסים והשיתה סנקציות אישיות על מאות חברי הדומה ואוליגרכים. פינלנד עצרה את קו הרכבת בין הלסינקי וסנט פטרבורג, ולמעשה גם את מעבר הרכבות בין רוסיה לאיחוד האירופי כולו. בנוסף, מתקיים בפועל אמברגו על הפחם והנפט הרוסיים, מדינות המערב חסמו את מערכת הבנקאות הרוסית ממערכת סוויפט, קנדה וניו זילנד אסרו על ספינות רוסיות לעגון בנמליהן ובריטניה עיקלה מטוסים פרטיים רוסיים. זו רשימה חלקית בהחלט, שלא כוללת סנקציות שהטילו על רוסיה מעל 400 חברות בינלאומיות, בהן אינטל, ג'ונסון אנד ג'ונסון, הייניקן, וולוו ורנו, שהשעו את אספקת מוצריהן למדינה בעקבות המלחמה.
הצעדים הכלכליים שננקטו בזירה הבינלאומית בעקבות הפלישה הרוסית לאוקראינה הם דרמטיים וחסרי תקדים, כאשר המטרה היא לגרום לבידודה הכלכלי של הפולשת. הם גם משמשים חלופה להפעלת כוח צבאי שנועד לדחוק במדינות סוררות לשנות התנהגותן. לפיכך, ההשפעה של המעשים הללו, ולא רק המסר הרעיוני, היא מהותית יותר מכל.
קל יותר ללחוץ על מדינות קטנות
נשיא ארה"ב ג'ו ביידן אמר בתחילת חודש מרץ כי "הסנקציות הכלכליות החמורות על פוטין והאנשים סביבו, עצירת הגישה לטכנולוגיה, כמו גם ניתוק הגישה למערכת הפיננסית העולמית, כבר יצרו השפעה עמוקה". אך בינתיים, המלחמה אינה שוככת. אם כך, נשאלת השאלה מה המשמעות של הסנקציות הכלכליות ועל מי ברוסיה הן צפויות בכלל להשפיע.
השימוש בסנקציות כלכליות מתועד בסכסוכים כבר מאות שנים. כך, בין היתר, במלחמת העצמאות האמריקאית, מלחמת תשע השנים בין בריטניה וצרפת ומלחמות העולם הראשונה והשנייה. הסנקציות רב־ממדיות ויכולות לכלול היבטים שונים, החל מאיסור נסיעה, עיצומים כספיים, הקפאת נכסים, שווקים ושירותים של תאגידים, פרטים, קבוצות פוליטיות או מדינות. מטילי הסנקציות הם מדינות, ארגונים בינלאומיים וגם חברות פרטיות, בתיאום או בנפרד. לאורך השנים גברה האמונה הפוליטית כי כלים אלו יעילים, ובהתאם זינק השימוש בהם, במיוחד בעשורים האחרונים. אך אמונה בלבד אינה מספקת והקונצנזוס המדעי הוא שלסנקציות כלכליות יש שיעורי הצלחה נמוכים במיוחד.
מחקר מקיף במיוחד שפורסם על ידי מו"לית כתבי העת המדעיים “SAGE” ב־2019 מצא כי בממוצע סנקציות מצליחות בכ־34%, אבל בשיעורים משתנים בהתאם למטרה שהן מנסות להשיג. בשביל מטרה "קטנה וממוקדת" במיוחד, כמו למשל שחרור אסיר, שיעור ההצלחה עומד על כ־50%, אבל כדי לשנות מהלך צבאי או מדיני, שיעורי ההצלחה מצטמקים לכ־20%.
גם לגודלה של המדינה יש כמובן השפעה. קל יותר ללחוץ על מדינות קטנות, בעוד מדינות גדולות עשויות שלא להרגיש כלל את הסנקציות, וזאת גם חודשים לאחר שהוטלו. לפעמים דבר לא יעבוד. כך, למשל, ארה"ב הטילה סנקציות חריפות על קובה בזמן משטר קסטרו, וזה לא הזיז דבר, גם לא אחרי 50 שנה. ארה"ב הטילה סנקציות גם על איראן כבר בשנות השבעים, אך גם אלו לא השיגו את מטרותיהן. גם המקרה המפורסם ביותר של סנקציות כלכליות שלכאורה עבדו, והביאו לסיום משטר האפרטהייד בדרום אפריקה, הוא מפוקפק למדי. 30 שנה חלפו מאז הוטלו הסנקציות על פרטוריה ועד שבוטל בה משטר ההפרדה הגזעני. עד היום ממשיך להתנהל ויכוח לגבי קשר סיבתי בין שני האירועים.
לאורך השנים התבססה גישה של הטלת סנקציות "חכמות" ו"ממוקדות", כלומר כאלו שמכוונות כלפי אנשים ספציפיים כמו אוליגרכים ופוליטיקאים. הטענה היתה שגישה זו היא הומנית ולא מייצרת פגיעה עמוקה וחסרת הבחנה בציבור, אשר לו אין למעשה השפעה על התנהלות ממשלתו. סנקציות ממוקדות, עוד נטען, מאפשרות הסלמה או איום בהסלמה, למקרה שיהיה צורך בכך. עם זאת, יש הטוענים שסנקציות ממוקדות הן בעייתיות, משום שככל שהן מתרחבות, כך מתאפשר למדינה או לגוף שכלפיהם מפעילים כלי זה להתאקלם ולהתאים את עצמם — למשל, באמצעות מציאת שותפים כלכליים חדשים.
בעלי גישה זו טוענים שיעילותן של סנקציות כלכליות גדלה ככל שהן רחבות, מיידיות ומוטלות על ידי מספר מקסימלי של גורמים. לפי גישה זו, עוצמה גדולה של סנקציות יכולה אף להביא להתקוממות אזרחית. עם זאת, שורת מחקרים מצאה (שוב) את ההיפך: סנקציות כלכליות שפוגעות משמעותית באזרחים אינן דוחפות לתנועות מחאה אנטי־ממשלתיות. גורמים חיצוניים לחברה אינם יכולים להוציא אנשים לרחובות. למעשה, לעתים סנקציות מסוג זה מייצרות את האפקט ההפוך והופכות לאויב המשותף שדוחף להגדלת הסולידריות בין העם לממשלה. ברוסיה, למשל, ההתנגדות הציבורית החלקית למלחמה היתה שם מיומה הראשון. אבל ככל שגבר בידודה של רוסיה, כך גם גדלו שיעורי התמיכה בפוטין מ־67% לפני המלחמה ל־81% חודשיים אחרי שהחלה.
מכאן עולה שלא קיימת הסכמה — פוליטית או אקדמית — לגבי הדרך היעילה ביותר להטלת סנקציות כלכליות. ההסכמה היחידה (המדעית) היא שהן לא ממש יעילות, בעוד ההסכמה המנוגדת (הפוליטית) היא שהן דווקא כן. ואם כן, כיצד והאם יכולות סנקציות כלכליות להשפיע על רוסיה?
לעולם המערבי יש ידיעה אינטימית, מורכבת ויוצאת דופן לגבי חוסר יעילותן של סנקציות כלכליות, והיסטוריה ארוכה ומפוכחת לגבי משמעות הטלת סנקציות כלכליות על הממשל היושב במוסקבה. סנקציות כלכליות על רוסיה מעולם לא עבדו. הן לא עבדו בשנות השמונים בזמן מלחמת ברית המועצות באפגניסטן, לא בעשור שעבר עם הפלישה הרוסית לחצי האי קרים, ולא כשארה"ב רק איימה שתטיל סנקציות בדצמבר האחרון, לנוכח הצטברות כוחות צבאיים רוסיים בגבול אוקראינה. וכפי שזה נראה כעת, הן גם לא עובדות לאחר שהוטלו בעקבות הפלישה.
הכלכלה הרוסית ערוכה הרבה יותר
אמנם הסנקציות היום נרחבות יותר מאשר אלה שהוטלו על רוסיה ב־2014, וכוללות צעדים ממוקדים נגד אוליגרכים, סנקציות פיננסיות וסחר לטווח ארוך יותר, אך הכלכלה הרוסית היום עמידה וערוכה הרבה יותר. בשנים שעברו מאז סיפוח חצי האי קרים, הקטינה רוסיה את התלות שלה במערב בהצלחה. כך, בעוד הסחר עם האיחוד האירופי הסתכם ב־2014 ב־22% מהתמ"ג הרוסי, למלחמה באוקראינה נכנסה רוסיה עם שיעור מצומק של סחר עם אירופה — רק 14% מהתמ"ג — עתודות פיננסיות (זהב ומכשירים אחרים) בשווי 640 מיליארד דולר ועצמאות חקלאית משמעותית מבעבר. בשנים האחרונות הבנק המרכזי הרוסי אף פיתח מערכת להעברת הודעות פיננסיות בשם SPFS, שנועדה לשמש תחליף, גם אם חלקי במיוחד, לסוויפט הבינלאומית. במקביל, מדינות רבות ממשיכות לרכוש גז טבעי מרוסיה, שהחלה לדרוש עליו תשלום ברובל כדי לתמוך במטבע החבוט שלה, באופן שמרכך עבורה את ההלם הכלכלי. כל אלה, לצד אופייה האוטוקרטי, מאפשרים לפוטין לשמור על שלטונו בקלות גם לנוכח הסנקציות ולדכא כל התנגדות שעולה, אם מצד הציבור ואם מצד אוליגרכים. נכון לכתיבת שורות אלו, הרובל הרוסי נסחר בשיא של חמש שנים. "האסטרטגיה של הבליץ הכלכלי נכשלה", אמר פוטין באפריל ונראה בינתיים שצדק.
עוד גורם שאינו מסייע להשיב על שאלת יעילות הסנקציות נוגע לקואליציה הלא רשמית שקמה מול רוסיה. קואליציה זו, המונה כ־37 כלכלות מתקדמות, אולי מפגינה תיאום מסוים בסוג הסנקציות, אבל מציגה עמימות ניכרת לגבי מטרותיהן. עבור ארה"ב, הרעיון כבר בתחילתו היה להעניש את רוסיה על גילויי התוקפנות שלה, או כפי שתיאר זאת ביידן: "גרימת כאב לרוסיה". מאוחר יותר, שר ההגנה לויד אוסטין הסביר זאת באומרו כי ארה"ב "רוצה לראות את רוסיה נחלשת עד כדי כך, שהיא לא תוכל לעשות את הדברים שעשתה בפלישה לאוקראינה".
בריטניה ציינה יצירת "עלויות נוספות" עבור רוסיה כדי להקשות עליה לגרום נזקים רבים יותר. ואילו במדינות האיחוד האירופי ההצהרות התייחסו לשימת קץ לתוקפנות הרוסית נגד אוקראינה, נסיגת כל החיילים והציוד, וכיבוד השלמות הטריטוריאלית ועצמאותה של אוקראינה. בשלבים מאוחרים יותר, פרשנות מרחיבה למטרות האמריקאיות בנוגע לסנקציות התבטאה בלא פחות משינוי משטר. זאת במיוחד לאחר שביידן הצהיר בשלהי מרץ כי "פוטין לא יכול להישאר בשלטון".
למרות זאת, ואף שנראה שהסנקציות הן בעלות השפעה נמוכה יחסית, הסיבה להפעלתן אינה נוגעת רק ליעילותן אלא גם לשאלת החלופות: במקרה של רוסיה, שהיא מעצמה גרעינית, אין למדינות כלים חלופיים רבים או מגוונים. מאידך, עבור פוליטיקאים שרוצים להיראות כמי שעשו מעשה, סנקציות הן דרך האמצע בין אי־עשייה לבין הפעלת אמצעים צבאיים. הבעיה היא, שמשום שהן כמעט לא יעילות ומשמשות בעיקר ככלי פוליטי סמלי, קשה מאוד לסגת מהן. סנקציות נוצרו כתרופה למלחמה, והפכו לדרך חלופית ללוחמה, אבל הן הפכו גם לכלי שמנציח סכסוכים, מגביר את שבריריות הסביבה הבינלאומית, ובהתאם גם מחליש את היציבות הכלכלית העולמית. הסנקציות על ענקית הטכנולוגיה הסינית וואווי החמירו את המחסור בשבבים, צעדי הענישה נגד הנפט של ונצואלה דחפו לכרייה מלוכלכת של זהב ויהלומים ולהרס המגוון הביולוגי באמזונס, והסנקציות על רוסיה גורמות לסערה בשוקי הנפט והגז.
סנקציות גם עשויות לסייע ליריבים לקדם אינטרסים שונים, וכך, רוסיה מצאה את עצמה מתקרבת עוד יותר לסין, כמו גם למדינות אמריקה הלטינית.
אין בכל אלה כדי לטעון שלסנקציות לא תהיה השפעה כלכלית על רוסיה. לפי הערכות, המדינה ניצבת בפני מיתון עמוק, חדלות פירעון, תמ"ג מתכווץ ואינפלציה שצפויה לחצות את ה־20%. אפשר להניח שאם דבר לא ישתנה, רמת החיים בה תרד משמעותית, במדינה תצמח כלכלה שחורה והעניים יהיו עניים יותר. אך האם התעוקה הכלכלית תגרום לרוסיה לשנות התנהגות? רוב הסיכויים שלא.
