הוועדות המחוזיות מאצילות סמכויות למקומיות: ראש העיר מתחזק אבל גם לחיץ יותר
הרפורמה משנה את ההיררכיה של מוסדות התכנון בישראל, ומעניקה סמכות גדולה לוועדות המקומיות. המטרה היא לזרז בנייה, אבל המתנגדים טוענים שזה יאפשר לעיריות לעכב בנייה לדיור, יכניס אינטרסים פוליטיים ויגביר את הלחץ מצד היזמים
כל מי שבא במגע עם מוסדות התכנון בישראל בשנים האחרונות לא יופתע מהנתון הבא: ישראל מדורגת כיום במקום 140 מתוך 189 מדינות בכל הנוגע לקצב מתן היתרי הבנייה ותהליכי רישוי. המיקום הזה - שמציב אותנו לצד קזחסטן, אוגנדה, בוליביה וקונגו - לא מפתיע, משום שמוסדות התכנון מהווים סבך בירוקרטי שבמסגרתו לוקח בין שלוש לארבע שנים לאשר תוכנית.
- ת"א: התכנון עוכב והעירייה תפצה את בעלי קרקע ב-3 מיליון שקל
- חיפה: הקבלנים הגישו התנגדות לתוכנית המתאר החדשה
- אָזוֹר: הופקדה התוכנית לפינוי הקאנטרי הישן לטובת בניית 270 יח"ד
לוח הזמנים הזה הוא נטל כלכלי כבד על המשק. על פי נתוני משרד הפנים, כל קיצור של שישה חודשים בתהליך התכנון והרישוי משמעותו חיסכון של כ־250 מיליון שקל בשנה. זאת ועוד, מחקרים של המכון הלאומי לחקר הבנייה בטכניון העלו כי עלות ליקויי בנייה - פרמטר נוסף שצפויה הרפורמה לתקן - יכולה להגיע ל־8%–13% מעלות הבנייה. בסך הכל במשרד הפנים מעריכים את שיפור איכות הבנייה בגין הרפורמה בחיסכון שנתי של עד 4.5 מיליארד שקל.
והזמן אינו רק פרמטר כלכלי - הוא גם סמל המייצג את העיוות בפירמידת מוסדות התכנון כיום: 126 ועדות מקומיות שמחזיקות סמכויות מעטות, ותלויות בשש ועדות מחוזיות בלבד לאישור כל פעולה בשטחן. התנקזות כל התוכניות לידיהן של המחוזיות מייצר כיום צוואר בקבוק תכנוני, שבמסגרתו 76% מהיקף העבודה של הוועדות המחוזיות הוא דווקא סביב תוכניות בנייה קטנות, כאלו המבקשות להוסיף עד 20 יחידות דיור.
משנים את ההרכב
הפרק התכנוני של הרפורמה, זה שייכנס לתוקפו מחר, צפוי לשנות את מרכז הכובד ולהחזיר את הסמכויות בהדרגה לוועדות המקומיות, במטרה "להיפרד לשלום מהוועדות המחוזיות", כפי שהגדירה זאת ראש מינהל התכנון בינת שוורץ־מילנר. במשרד הפנים מעריכים כי התוצאה המיידית תהיה צמצום הנטל על עבודת הוועדות המחוזיות בכ־15%.
המהלך המרכזי של תהליך ההיפרדות מהוועדות המחוזיות יבוצע באמצעות דירוג, שיקבע משרד הפנים לכל ועדה מקומית בהתאם לתפקודה. בתחתית ההיררכיה ועדה מקומית "רגילה" - רמת דירוג שכוללת מתן סמכויות נרחבות ביחס לסמכויות הקיימות כיום; ועדה מקומית "עצמאית" - ועדה שתוכל לשנות תוכניות שאושרו במחוזית ואף להוסיף זכויות בנייה מצומצמות; ועדה "עצמאית מיוחדת" - שתוכל לאשר תוכניות במתחמי פינוי־בינוי והתחדשות עירונית; והדירוג הגבוה ביותר, "ועדה מיוחדת עם תוכנית מתאר" - ועדה מקומית שתוכל עקרונית לאשר את כל התוכניות שתואמות את תוכנית המתאר. התנאי לקבלת הדירוג הגבוה ביותר הוא אישור תוכנית מתאר - קריטריון שהביא בשנה האחרונה לקידום מואץ של תוכניות מתאר בערים רבות.
שינוי מרכז הכובד אמור לייצר הקלה בעומס שתורגש בחלקה העליון של הפירמידה - שכן מעתה יוכלו הוועדות המחוזיות להתמקד בתוכניות מחוזיות ובאישור תוכניות מתאר, ולהתמודד ביעילות רבה יותר עם עומס עבודתן. אולם תחת הכותרת "הגדלת סמכויותיהן של הוועדות המקומיות" מסתתר חשש מרכזי, שגם במשרד הפנים ערים לו: הגדלת כוחם של גופים המנוהלים על ידי פוליטיקאים, המתמודדים ממילא עם לחץ מיזמי נדל"ן, בתקופה שבה הדי פרשת הולילנד עדיין נשמעים היטב.
על רקע החשש הזה נוסח ברפורמה סעיף שקובע כי תהיה חובה להזמין את מהנדס העיר לכל ישיבות הוועדה המקומית, וכן כל הוועדות המקומיות ייאלצו מעתה להחזיק יועץ משפטי פנימי, שיופקד בין השאר על בדיקת ניגוד העניינים של חברי הוועדה. בנוסף, שני נציגי ציבור קבועים, שישמשו כמשקיפים בשכר מטעם משרד הפנים, יישבו בכל ועדה ויוכלו להגיש ערר על תוכניות ולדווח על תפקודה.
עצמאות מדומה
אלא שכבר בשלב זה, רגע לפני יציאתה לעולם, נתקלת הרפורמה בלא מעט ביקורת מצד גורמים הסבורים כי אף שמטרותיה נעלות, עלול התהליך להשיג בסופו של דבר את ההפך הגמור.
"הוועדות המקומיות ידורגו כמו מסעדות מישלן, אבל העצמאות שלהן תהיה עצמאות מדומה", אומרת עו"ד ענת בירן, המתמחה בחוקי התכנון והבנייה. "זרועו הארוכה של משרד הפנים תפקח עליהן באמצעות משקיפים שיקבעו את דרגת עצמאותן. משרד הפנים עומד להיכנס לכל ועדה וועדה, ואני כלל לא בטוחה שתהליכי התכנון יקוצרו", בירן סבורה כי גם סוגיית השכר של המשקיפים החדשים עשויה להוות בעיה. "המשקיפים הם למעשה מפקחים בשכר ובניגוד לשאר חברי הוועדה שלא יקבלו שכר, הם ירצו להצדיק את שכרם ויהיו מאוד אקטיביים. בנוסף, לא מובטח שפעילותם תעודד בנייה. מי יודע, אולי תהיה להם אג'נדה לרסן בנייה?". בירן מציינת בחשש גם את סעיף 28 לחוק, הקובע כי משרד הפנים יוכל להפקיע סמכויות מוועדה מקומית, כסעיף שיגביר את הפיקוח וירחיק עוד יותר את הוועדות מהעצמאות הנכספת.
עו"ד אייל מאמו, יו"ר ועדת הערר המחוזית לשעבר במחוז מרכז, המכהן כיום כשותף במשרד אגמון, רוזנברג, הכהן ושות', סבור כי הסמכויות דווקא ינוצלו על ידי הוועדות המקומיות. בכנס מיוחד שערכה התאחדות בוני הארץ לאחרונה אמר: "יש ברפורמה החדשה סעיף שמדבר על 'תוכנית מצומצמת' - תוכנית שמאפשרת הקלות מזעריות כמו הזזת ווי בניין, הרחבת יחידות דיור עד 140 מ"ר או הוספת שטחים תת־קרקעיים. הרפורמה תאפשר ליו"ר הוועדה להפקיד תוכנית כזו בלי דיון בוועדה - זה דבר חדש ויש בו תעוזה. מאני מעריך שנראה ניסיונות להשתמש בסעיף הזה באופן מוגבר".
מי שמביע חשש מפני השלכות הרפורמה דווקא על איכות התכנון הוא עו"ד מיכה גדרון, יו"ר ועדת הערר המחוזית של מחוז בתל אביב. "הרפורמה יצאה בכוונה טובה, אך במתכונת הנוכחית אני כלל לא בטוח שנשיג את מטרת קיצור לוח הזמנים בבנייה - ואני חושש שבדרך ניצור בעיות אחרות", הוא אומר.
אייל מאמו. הוועדות ינצלו את הסמכות הנוספת צילום: תומי הרפז "יש לי חשש כבד שברגע שהסמכויות יעברו למקומיות ייכנסו שיקולים פוליטיים וקואליציוניים, שכן עכשיו ראש העיר יצטרך לתת דין וחשבון על מגוון רחב של פעולות לציבור בוחריו. כבר היום אנחנו רואים כיצד בשנת בחירות הוועדות המקומיות לא ממהרות לתת היתרים, כי הן חוששות ממחאה של תושבים. בנוסף, אם עיר מסוימת, למשל פתח תקווה שכבר היום אינה רוצה לאשר תוכניות למגורים, היתה תלויה עד היום במחוזית - מחר היא תוכל לעצור תוכניות מגורים בשטחה".
ארגוני איכות הסביבה שותפים לחששות הללו. עו"ד טל צפריר, יועץ משפטי בחברה להגנת הטבע, טוען כי "הבעיה ברשויות ובוועדות המקומיות היא העובדה שהן חשופות ללחצים של יזמים. המצב הזה לא הולך להשתנות. המתח המובנה בין פוליטיקאים ליזמים ימשיך להתקיים".
פיילוט לרשויות חזקות
הרפורמה כוללת גם פרק רישוי שייכנס לתוקפו ב־2016 - במסגרתו יפעל מערך הרישוי באמצעות מערכת ממוחשבת ומכוני בקרה פרטיים. תהליך הרישוי המקוצר יארך 45 יום בלבד, ותהליכי הרישוי הארוכים יותר יחויבו במתן היתרים עד 90 יום. בחודשים האחרונים החל משרד הפנים להפעיל פיילוט שבמסגרתו פועלות שמונה ועדות מקומיות - חולון, ראשון לציון, כפר סבא, באר שבע, דרום השרון, הרצליה, נתניה ועמק חפר - במתכונת כמעט מלאה של רישוי מקוון, מכון בקרה מדומה, וסמכויות מורחבות.
באופן טבעי, הוועדות שבהן מופעל הפיילוט הן חזקות, שייכות בעיקר לערי גוש דן והוגדרו כבר טרם הרפורמה כ"ועדות מוסמכות" - כאלה שתפקודן המקצועי מוגדר טוב. אך כשמרחיקים מן המרכז התמונה משתנה.
"אפשר לעשות עוד אלף רפורמות, אבל השאלה הגדולה - במיוחד בפריפריה - היא אם ייתנו לנו את הכלים בלי להסתכל דרך החור של הגרוש", אומר אילן שוחט, ראש עיריית צפת. "בינתיים העמידו לנו לוח זמנים קצוב אבל אין לנו מספיק אנשים. חסרים כשמונה תקנים ובלי גיבוי לא נוכל לעמוד בזה".
גם ראש עיריית ירוחם מיכאל ביטון טוען כי "בהחלט נצטרך סיוע בתקציב. ביקשנו שמחלקת ההנדסה שמנהלת את עבודת הוועדה המקומית תתוקצב, ובינתיים לא ידוע לנו שזה קורה. נוכח הוספת הסמכויות והעבודה אנחנו זקוקים לכחצי מיליון שקל תוספת". עם זאת, ביטון מבהיר: "אנחנו בהחלט רעבים לרפורמה. הפקק התכנוני הן הוועדות המחוזיות והיום הן קורסות, לכן גם אם לא ייתנו לנו שקל אחד, נעשה הכל כדי לקדם את הבנייה ולהאיץ הליכים".
ומה אומרים היזמים והקבלנים? לטענת אמיר הלר, סמנכ"ל התאחדות בוני הארץ, "הרפורמה בכיוון הנכון, אבל יש יותר מדי סימני שאלה. אחת הבעיות שאנחנו צופים היא שוועדות מקומיות לא יקדמו תוכניות למגורים כי רוב הרשויות המקומיות מעדיפות מסחר ומשרדים. צריך לזכור שהרפורמה לא מחייבת ועדות מקומיות להגדיל אוכלוסייה בשטחן. כמו כן, הרעיון שניתן יהיה לעקוף את הוועדה המקומית ולהגיע למחוזית הוא תיאורטי בלבד - היזמים לא ירצו לריב עם הוועדות המקומיות ולא יעקפו אותן. אין עדיין תשובות לכל זה ולכן הכל יותר תיאורטי ממעשי".
