איך לרסן את Airbnb? לעצב עמה את הרגולציה

היסטוריה קטנה התרחשה בתל אביב לפני שלושה שבועות: לאחר כמה שנות פעילות רווחית ונטולת הפרעות של משכירי דירות Airbnb, אישרה העירייה צעד רגולטורי ראשון נגדם. על פי צו הארנונה לשנת 2019, בעלי נכסים המושכרים לטווחים קצרים במשך למעלה מ־90 יום בשנה ישלמו תעריף ארנונה הגבוה ביותר מפי שניים מתעריף הארנונה למגורים. התעריף החדש זהה לזה שנגבה ממלונות יקרים בעיר. מכה לתעשיית Airbnb בתל אביב? לא ממש. כך לפחות טוענים החוקרים עומר יניב וישראל (לוליק) קמחי ממכון ירושלים למחקרי מדיניות, שפרסמו לאחרונה מחקר הבוחן את ההשפעות החיוביות והשליליות של פעילות החברה בישראל, ומציע דרכים לרגולציה על פעילותה.

אחת המסקנות המרכזיות של החוקרים היתה כי Airbnb מבינה שלנוכח שלל הטענות נגדה מצד בתי המלון והתושבים המקומיים הסדרת הענף עשויה דווקא לשרת אותה. כמו כן הפעלת רגולציה נמצאה יעילה אם היא נעשית בשיתוף Airbnb. "הכפלת הארנונה של תל אביב היא צעד שאמור להגדיל הכנסות לעירייה", אומר יניב, "אבל השאלה היא מה תעשה העירייה עם הכסף. היות שמדובר בנכסי מגורים ששייכים לרוב לאנשים פרטיים, הנכסים האלה דורשים פחות השקעה בתשתיות מצד העירייה, ולכן אולי מוטב שהיא תמצא דרכים להשקיע חזרה חלק מהכסף בנכסים להשכרה. ייתכן שהצעד הנכון לעשות הוא להפנות לפחות חלק מהכסף להסדרה של הנכסים, לדוגמה: הקמה של מערך רישום נכסים, כפי שנעשה במקומות שונים בעולם".

את הרגולציה, ממליצים החוקרים, יש לבצע תוך כדי שיתוף Airbnb. לטענתם, החברה הוכיחה בעבר בשורה של מקרים ברחבי הגלובוס כי היא נוטה לשתף פעולה עם רשויות המסכימות להקל בחקיקה ולאפשר השכרה של נכסים לטווח קצר.

היעדר רגולציה על המספר ההולך וגדל של נכסים להשכרה קצרת טווח משמעו אובדן הכנסה ממסים לצד היעדר פיקוח על בטיחות האירוח ומאפיינים נוספים, כגון אוורור נאות, בטיחות אש, נגישות, עמידה בתנאים נאותים לאירוח ורישום של אורחים.

בחברה מבינים כי מיסוי של נכסים להשכרה, או חובת רישום נכסים שכאלה, יגרמו אולי לצמצום מסוים ברווחי המשכירים, אך גם יביאו בסופו של דבר להגדלת השוק ולעלייה ברווחיו. "דוגמה טובה לכך ניתן לראות בעיר מילאנו, שם הסכימה החברה לאסוף מסים מהמשכירים, ובתמורה קבעו רשויות העיר והמחוז חוקים שנועדו להקל על השכרת הנכסים לטווח קצר", נכתב במחקר.

צילום: אוראל כהן

החוקרים ממליצים שפעולות אכיפה ופיקוח יתבצעו ברמה המוניציפלית ולא הארצית, וכן הם מזהירים שניסיון למנוע פעילות של משכירים רבי דירות ייתקל בקשיים. "בברלין ניסו לשים פקחים שייתנו קנסות וזה פחות עבד, ובטח לא מתאים לישראל שבה אנשים יודעים להתחמק ממצבים כאלה", מסביר יניב. לדבריו, רישום נכון יבהיר למשכירים את חשיבותו של פיקוח על המארחים, וינתב את מנגנון הפיקוח להתמקד יותר במעקב וסיוע לפעילות.

רגולציה אפשרית נוספת היא בחינת האזורים שבהם מותר/ אסור להשכיר לטווח קצר, כשהקריטריונים לכך הם חשש לשינויים במרקם החברתי של השכונות או לפגיעה באורח החיים הקהילתי.

בנוסף לכך על כל רשות מוניציפלית לקבוע לעצמה את מספר ימי ההשכרה המותרים בשנה, כדי שההשכרה אכן תהיה לזמן קצר. מטרה נוספת של הגבלת זמן ההשכרה השנתי היא לאפשר לדיירים המעוניינים להשכיר את הנכס בו הם מתגוררים באופן חד־פעמי (לדוגמה דיירים המעוניינים להשכיר את הדירה בה הם גרים לתקופה של מספר שבועות, לרגל נסיעה לחו"ל) לעשות זאת. יש לבחון אם ניתן אף להקל את הרגולציה עבור משכירים המתחייבים כי השכרת הנכס מתבצעת באופן חד־פעמי.

לקח זמן לעכל את התופעה

Airbnb, החברה המובילה בתחום השכרת דירות לטווח קצר, מציעה כ־3 מיליון נכסים להשכרה ב־191 מדינות. בתוך עשר שנות פעילות בלבד הגיעה החברה לשווי שוק המוערך ב־30 מיליארד דולר. בישראל מרוכזת פעילות הנכסים להשכרה בעיקר בתל אביב ובירושלים. בינואר 2018, זמן עריכת המחקר, הוצעו להשכרה כ־8,600 נכסים בתל אביב, יותר ממספר חדרי המלון בעיר, העומד על כ־8,000 חדרים, ועוד כ־2,800 נכסים בירושלים.

על אף ההיקפים המרשימים, עד להחלטת עיריית תל אביב, לא סיפקה שום רשות ציבורית בישראל, לאומית או עירונית, איזושהי אמירה אשר לרגולציה שיש לנקוט בנושא זה. לטענת החוקרים, ישראל לא לבד. המבוכה אל מול התופעה משותפת למדינות וערים רבות: "לרשויות לקח זמן להבין מול מה הן מתמודדות, וגם כאשר כבר היה ברור שכללי המשחק השתנו וכי מדובר בכלכלה שיתופית שצומחת בקצב של מאות אחוזים בשנה, למרבית המדינות והערים עדיין לא היה ברור כיצד יש לנהוג בסוג חדש זה של פעילות תיירותית".

מימין החוקרים עומר יניב וישראל (לוליק) קמחי צילום: חן ליאופולד

בתי המלון מצדם דורשים שבעלי הנכסים להשכרה קצרת טווח יחויבו באותן רגולציות שמוטלות על ענף המלונאות, כמו תשלום מסים ועמידה בתנאים מחמירים אחרים. ואכן, בעולם, ובישראל, גם גורמים מקצועיים משתמשים בפלטפורמת Airbnb לפרסום מספר רב של נכסים שברשותם. ביוני 2017 למשל בתל אביב ל־4% מהמשכירים ב־Airbnb יש חמישה נכסים או יותר, עם ממוצע של 14.3 נכסים למשכיר. בירושלים אחוז דומה של משכירים החזיק חמישה נכסים או יותר, עם ממוצע של 11.9 נכסים למשכיר.

מלבד אובדן הכנסות ממסים, תחום ההשכרה פרוץ למדי מבחינת התקנים השונים הקבועים בחוק. בבדיקה שערך התובע הכללי במדינת ניו יורק ב־2014 נמצא כי כ־70% מהדירות המושכרות לטווחים קצרים אינן עומדות בתקנים הנדרשים במדינה לפי חוק. גורמים המהווים סיכון לשוכרים ועלולים לחשוף צדדים שונים לתביעות. אפשרות החשיפה לתביעות הביאה את Airbnb ב־2015 לבטח את הנכסים המושכרים במספר מדינות (כולל בישראל, בשלב מאוחר יותר), אך ללא כיסוי לשוכרים עצמם.

בעיה נוספת היא שנכסים להשכרה לטווח קצר בשכונות מבוקשות מעלים את מחירי הדיור, ומביאים לא אחת לדחיקת אוכלוסיות מעוטות יכולת ולפגיעה בחיי הקהילה.

שותפה בחקיקה

אל מול שלל התלונות הללו, Airbnb מבינה כי הסדרת הענף תשרת גם אותה. ב־2017 למשל הוציאה החברה כחצי מיליון דולר על פעילות לובי שמטרתה להשפיע על חקיקה בנושאי תיירות, כלכלה ומיסוי. במקרה אחר פעלה להשמטת סעיף חקיקה האוסר על תיירים אמריקאים ללון בבתי מלון בקובה, וכן היא פועלת ליצירת קהילות של משכירים, שיפעלו למען האינטרסים שלהם מול הרשויות.

עד כה הסדרת התחום היתה רחוקה מלהיות אחידה והגיעה גם לערכאות משפטיות. כך למשל בית המשפט של מדינת ניו יורק קבע שאין זה מתפקיד החברה שדרכה נעשתה העסקה לשלם את המסים הדרושים. למרות זאת, החליטה Airbnb כי המסים ישולמו על ידי המשכירים, והחברה תאסוף את המסים ותעביר אותם לרשות. לאחר פסיקה זו נכנסה Airbnb לסבבי משא ומתן עם רשויות שונות בנוגע לאיסוף המסים.

מרבית הרשויות שהגיעו להסכם עם החברה נמצאות בארצות הברית. ההסכמים נערכו ברמה המוניציפלית, המחוזית והמדינתית (כלומר משכיר הנכס יהיה מחויב לשלם מסים לרשות העירונית, למחוז ולמדינה). בנוסף לכך ערים מסוימות באירופה, בעיקר בצרפת, חתמו על הסכם לפיו תאסוף החברה מהשוכרים מס תיירות עירוני, כפי שנהוג בבתי מלון.

בישראל אין כרגע מדיניות ברורה, ובדומה למדינות אחרות, המלונאים הם המתנגדים העיקריים להשכרת נכסים לתיירים לטווח קצר. מתנגדת נוספת היא רשות המסים, שרואה בהשכרת נכסים לטווח קצר פעילות בעלת אופי של שוק שחור, ואף ניהלה מבצעים לתפיסה של מעלימי מס מקרב משכירי הנכסים. רשות המסים מסווגת כל נכס להשכרה לטווח קצר באותה קטגוריה כמו בית מלון, ומבחינתה על נטל המס להיות 50%-10%.

עם זאת, מהצס השני של המתרס, שוק ההשכרה נהנה מתמיכה של שר התיירות יריב לוין, שאמר באופן ברור כי בשל המחסור בחדרי מלון זולים בישראל אין להטיל מיסוי על חברות כגון Airbnb.