"בתחום הבנייה הכסף שוכב על הרצפה זה פתח לשחיתות"

התפוצצותה של פרשת ביטן בתחילת השבוע שעבר הביאה לאווירת ייאוש בקרב אנשי הנדל"ן של משרד המשפטים. לפני שלוש שנים היו שותפים למהלך שהביא להרחבה חסרת תקדים בסמכויות העיריות והפכו את ועדות התכנון שלהן לריבוניות כמעט לחלוטין בתחום התכנון והבנייה בשטחן המוניציפלי. עכשיו באה הפרשה הזאת - האחרונה מסדרה של פרשיות שחיתות נדל"ניות: ברמת גן, נתניה, כפר סבא, ואיפה לא - והדליקה נורה אדומה נוספת באשר לנכונות המהלך.

"חשבנו שזה נכון וראוי כי זה משרת את הערך הדמוקרטי. לא יכול להיות שראש עיר יכריע בכל כך הרבה דברים כבדי משקל בעיר שלו, והוא יהיה האוטוריטה, וייתן את המענה לתושבים, ובסוף כשמישהו ירצה להוסיף שלושה חדרים בבית, הוא יצטרך להמתין לוועדה המחוזית", אומרת ראש אשכול נדל"ן במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, עו"ד כרמית יוליס בראיון ל"כלכליסט". "עם זאת זה היה ברור שבתחום התכנון והבנייה, הכסף פשוט שוכב על הרצפה, ואפשר לבוא וליטול אותו, ושזה באמת עשוי להיות פתח לשחיתות והיעדר טוהר מידות בהיקפים שהם משמעותיים, ושהחוק צריך להתייחס אליהם". 

כרמית יוליס צילום: עמית שאבי

במסגרת תפקידה משמשת יוליס כסמכות הבכירה במשרד בכל הקשור לחוקי התכנון והבנייה, מיד אחרי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד ארז קמיניץ. בעוד שעד היום תמכה עמדת המשרד הרשמית באותו תיקון חוק מ־2014 אשר הרחיב את סמכויות השלטון המקומי, הרי שבמשך הראיון כעת התגלו לראשונה סדקים בעמדה זו, על אף שהפרשה מצויה עדיין בעיצומה של חקירה, כפי שמקפידה יוליס להדגיש.

לדבריה כעת נשקלת במשרד האפשרות של הליכה לנקודת הקיצון הנגדית: החלפתם של כלל נציגי הציבור בוועדות התכנון המקומיות באנשי מקצוע. זה רעיון שכבר נבחן כמה פעמים בעת תיקוני חקיקה שונים בחוק התכנון והבנייה, ובסופו של דבר תמיד הוחלט שלא ללכת בדרך הזו".

מה במבנה השלטון המקומי מאפשר כאלה היקיפים של שחיתות?

"אני חושבת שהקושי הוא בקשר האישי שלעתים נוצר בין הבוחר, או מארגן הבוחרים, לבין מי שעומד בראש המערכת ברובד המקומי. הקשר הישיר והדלת הפתוחה הזאת, יוצרים תחום אפור ששם קורים הדברים שמטרידים אותנו".

אולי אי אפשר לנהל קרקעות בשווי מיליארדים ולהישאר נקיים?

"נבחרי הציבור אכן עומדים בסיטוציות מאוד מורכבות. אותי הסטטיסטיקה של היקף החקירות והחשדות בתחום מאוד מפתיעה, אבל אולי היינו נאיבים מדי לחשוב שזה יהיה אחרת. לדעתי צריך עדיין להאמין בטוב ולהאמין שיכול להיות גם אחרת".

דוד ביטן צילום: אלכס קולומויסקי

תגדירו פראייר

באפריל השנה אישרה הכנסת חוק להחמרת האכיפה נגד עבירות בנייה. במסגרת החוק, שבגיבושו היתה יוליס מעורבת, ביקשה הממשלה ליישם המלצות שגיבשה ועדה בראשות עו"ד קמיניץ ונודע בשם "חוק קמיניץ". הדברים לא צויינו רשמית אבל לכל הנוגעים בדבר היה ברור כי האוכלוסייה העיקרית שעליה צפוי החוק להשפיע היא האוכלוסייה הערבית. "מה שבעיקר מדאיג אותנו הוא בנייה תוך פגיעה בערכי טבע או תשתית לאומית. זה משהו שאנחנו כמדינה לא נוכל להשלים אתו", מסבירה יוליס, "אם זה בסוף יושב על שטח שאמור היה להפוך לכביש או גינת משחקים, זו ירייה ברגל לתושבים עצמם".

עד היום נהגה המדינה להתייחס בסלחנות לעבירות בנייה בחברה הערבית, מתוך הבנה כי היא עצמה מזניחה את התכנון ביישובים אלה, וכי למעשה על רקע התרבות האוכלוסייה, אין כמעט דרך חוקית שבה יוכלו התושבים לבנות את בתיהם.

ההחמרה באכיפה באה ביחד עם אמירות על האצת התכנון במגזר, דבר שספק רב אם אכן מתבצע בקצב הראוי.

יוליס מכירה בהזנחה התכנונית של שנים עברו, אך לדבריה כיום המצב שונה בתכלית: "חובה עלינו לדאוג לתכנון לתושבי היישובים הערביים כמו לכל אדם אחר שחי במדינה, והיום היישובים הללו חווים תכנון מואץ. בוועדה לתכנון מהיר (ותמ"ל) למשל, נקבעו קריטריונים מיוחדים שיקלו על קליטת תוכניות מישובי מיעוטים ומגיעים שם להצלחות מסחררות ברובד התכנוני. ראשי ערים במגזר מגיעים ונוצר שיח חשוב.

"עם זאת יש לנו קושי בשיתוף הפעולה עם הליכי האכיפה שאנחנו מצפים מהם. האכיפה צריכה להיות כזו שתבטל את המצב שמי שבונה כדין — הוא הפראייר. ואני חושבת שזה המצב כיום. מי שהיום מחכה שייצא לו היתר בנייה ורק אז הוא יחשוב על פיתוח, יכול למצוא את עצמו במקרה כזה כשידו על התחתונה, כשמדברים על היקפי עבריינות כזו".

לפנות סרבנים בכוח

סוגיית העבריינות והשחיתות אמנם תופסת כיום את מרב הכותרות, אך היא רק אחת מתוך טווח רחב מאוד של נושאים שמעסיקים את משרד המשפטים: מערכת התכנון, מבצעי הדיור הממשלתיים, דיור ציבורי, טאבו, נכסי נפקדים ועוד. הנושא שבימים אלה עומד במוקד העיסוק הוא ההתחדשות העירונית. עד כה, היה היקף הפרויקטים בביצוע דל למדי, וכחלק ממאמצי קידום הנושא משתמשת המדינה בחקיקה. כיום מעורבת יוליס בהחמרתו של "חוק הדייר הסרבן", באופן שיצמצם משמעותית את יכולת ההתנגדות של דיירים בודדים לפרויקטים המקודמים בבנייניהם, במקרה שרוב מכריע של בעלי הדירות תומכים בפרויקט. עד כדי פינויים בכוח.

למה בעצם נדרשת אגרסיביות כזו נגד סרבנים?

"התחדשות עירונית היום היא כבר לא פריבילגיה. במרכזי ערים שבנויים ברמת צפיפות נמוכה, אין לנו פריבילגיה להותיר אותם כפי שהם, גם מבחינת איכותם ועמידותם של המבנים הישנים, וגם מבחינת הגידול באוכלוסייה. באחד הכנסים שבו נכחתי סיפר ראש עיריית פתח תקווה שיש לו במשרד תמונה של הרחוב הראשי של העיר מראשית ימיה, ושהיום הוא נראה בדיוק אותו דבר, למעט העובדה שילדים מתלבשים אחרת. זו אמירה די מטלטלת. אין מנוס אלא ללכת למהלך הזה.

"בהתחשב בחשיבות הלאומית, ובחשיבות גם לבעלי הנכסים עצמם, שרוצים לראות את הפרויקט מתרחש, לא סביר שהבניין כולו יתעכב בגלל סירוב שהוא בלתי סביר. כל מה שהדין יודע לתת היום זה רק סעד נזיקי (מתן אפשרות לשאר הדיירים לתבוע פיצוי כספי מהסרבן, נ"ב). ההצעה שלנו מאפשרת להחמיר את הכלי, וגם לתת סעד קנייני של פינוי באמצעות בא כוח שחותם על חוזה במקומו של אותו דייר סרבן, אך ורק במצבים שבהם הסירוב הוא בלתי סביר".

החוק הגיע לוועדת הרפורמות בכנסת ובינתיים אין שם התלהבות.

"מנסיוני בהליכי חקיקה של התחדשות עירונית, חברי הכנסת מאוד חוששים להעביר חקיקה שתומכת בהתחדשות עירונית. לצערי, זה נתפס כמשהו פוגעני, שפוגע בזכויות של אנשים, כאילו יהיה איזשהו כוח יזמי שלא ניתן יהיה לעמוד בפניו שיביא לפינוי כפוי, תוך שהדיירים מקבלים פחות ממה שמגיע להם. מקומנו כמשרד משפטים הוא מצד אחד להבטיח שהפיתוח הזה לא ייעצר ולא ייבלם, ומצד שני להבטיח שהוא יהיה ראוי והגון ואנשים יקבלו את מה שבאמת מגיע להם".

חלק גדול מהדאגה של חברי הכנסת הוא לקשישים, שמבחינתם בפרויקט שכזה אין כל תועלת אלא טרדה בלבד. לדברי יוליס, "יש לנו דיון מאוד מעניין בכנסת על סירוב מחמת גיל. זה סירוב שכיח. אנשים בגיל מתקדם לא מוכנים להמתין שהפרויקט יקרום עור וגידים, הם לא מאמינים שהם ייהנו ממנו, וגם כשמציעים להם את החלופה של לעבור לדיור מוגן ולשכור עבורם דירה אחרת, שזה יכול להיות פתרון מיטבי — הם עדיין מהססים האם זה נכון עבורם. באו אלינו בבקשה לקבוע שסירוב מחמת גיל ייחשב לסירוב סביר, אבל אם נאפשר זאת אנחנו נטרפד את מרבית הפרויקטים כי בסופו של דבר אנחנו מדברים על מרקמים ותיקים, ולעולם תגיע לשכבת אוכלוסייה מבוגרת המתגוררת בהם. לכן הסעד צריך להיות איזון ביניים".

תמ"א 38 זה רעיון מורכב

התמיכה הבלתי מסויגת של יוליס בפרויקטי התחדשות עירונית לא מובנת מאליה לאור המאבקים שבהם היה מעורב המשרד, ובעיקר קמיניץ בכל הקשור לתמ"א 38. הוא נלחם בנטיית הרשויות להעניק זכויות בנייה מופרזות בפרויקטים אלה, והואשם על ידי היזמים בטרפוד פרויקטים. "תמ"א 38 זה באמת רעיון מאד מורכב", מתארת יוליס: "מתכננים מירושלים את כל מדינת ישראל באמצעות תוכנית שמעצימה את אחוזי הבניה בצורה ניכרת, . אבל בסוף אנחנו רגועים מהתוצר התכנוני שהתקבל, כי אנחנו מאמינים שהוא משרת את האינטרס העליון של הגנה על חיי אדם מפני רעידות אדמה".

כיום אופפת את התמ"א אי ודאות רבה בכל הנוגע להיקפי המס שיש לשלם במסגרתה. אמנם קובע החוק כי פרויקטי תמ"א 38 פטורים מהיטל השבחה, שבמרכז הארץ עשוי היה להגיע לתשלום של מאות אלפי שקלים. אבל במקביל מנסות רשויות מקומיות רבות להתחכם, ומאשרות תוכניות המוסיפות זכויות בנייה בהיקפים דומים לאלה שמוסיפה התמ"א, באופן שמחייב את בעלי הדירות לשלם היטל השבחה בעת המכירה. יוליס מודה שהמצב כיום רחוק מלהיות אידיאלי: "נוצר מצב אבסורדי שבאותו בניין ממש, בדירה אחת מבוצעת עסקת העברת בעלות ולכן יש חיוב בהיטל השבחה, ואילו ביתר הדירות, לא יהיה חיוב בגלל שתחול הוראת הפטור".

לדבריה הרפורמה בחוקי התכנון והבנייה שקודמה בשנים 2012-2010 ונגנזה, היתה עשויה לעשות סדר: "נתנו מענה לדברים האלה. שקדנו על חקיקה שנותנת פתרון כמעט לכל חסם שאפשר להעלות על הדעת, ובין היתר על תוכניות שחלות על קרקעות שכבר בנויות. ההצעה ברפורמה היתה לחייב רק בעת המימוש".

בתחילת המושב הנוכחי, הפיץ משרד המשפטים תזכיר חוק שבו גאה יוליס במיוחד, המקדם "בעלות בתלת־מימד" במקרקעין, אותה היא מגדירה כ"מהפכה בדיני הקניין": "כלל בסיסי בדיני הקניין היום אומר שבעלות בקרקע משתרעת ממעמקי כדור הארץ ועד רום השמים. מדובר במצב לא בריא שמוביל לכך שבכל מיני פרויקטים מורכבים, בהם יש בתת הקרקע מנהרה או חניון בבעלות ציבורית, ומעליה בניין בבעלות פרטית, מופעלות מניפולציות משפטיות. ההצעה שלנו מאפשרת שבסיטואציות האלה ניתן יהיה לפצל את הבעלות".

מה האפשרויות?

"למשל בבנייה רוויה: בתת־הקרקע עושים חניון ציבורי, מעליו פארק, ובפאתי הפארק בנייני מגורים. מה שאנחנו מציעים הוא שהחניון יהיה בבעלות העירייה, הקרקע שמעל תהיה שטח ציבורי, והבעלות במגורים תישאר פרטית. הדבר יאיץ את הפיתוח כי הוא יוכל להשלים את הרישום בצורה לא מניפולטיבית".